程少华：论环境保护法中公众参与制度

作者：程少华微博 @程少华律师目录1.引言 (1)2.环境保护公众参与的必要性分析 (1)3.我国公众参与制度的立法现状及缺陷 (3)4.国外环境保护公众参与制度的发展与现状 (5)5.完善我国环境保护中的公众参与制度 (6)6.结语 (8)参考文献 (9)摘要：公众参与制度是环境保护法的一项重要制度，在很多方面具有重要的意义，对于维护公众自身生存环境，早日实现可持续发展目标来说发挥着不可或缺的作用。

现行公众参与制度参与的范围是有限的，除了在立法模式和公众参与内容的互操作性不强之外，对环境公共利益损害的救济是非常弱的。

本文首先详细解析了环境保护公众参与制度的相关信息，对比研究国外公众参与制度的状况的同时，指出了我国公众参与制度存在的诸多缺陷并提出了完善措施。

关键词：环境保护；公众参与；制度完善1.引言通常说的公众参与一般指公众对政治、社会和经济的参与。

参与的主体是公众，一般所说的“公众”是群体概念，是指分散个人的集合，一般也指政府相对的群众。

环境保护方面所说的“公众”应该强调个体的存在，因为社会经济活动真正的主体就是每个个体的人。

环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，同时应当是公众的一项基本权利，欲使公众利益得到充分保障，首先应当保证环境保护过程中公众广泛参与。

经济发展逐渐壮大，同时生态环境污染愈发严重。

随着时间变化，政府或市场已经不能解决愈演愈烈的环境问题，政府和市场调节的缺陷越来越明显，公众必须站在环境保护事业的前列。

必须承认，环境污染是由人类一手造成的，随着环境问题日益严重，公众必须对环境保护承担相应的责任，公众参与是实施环境保护过程中必须要采取的措施。

2.环境保护公众参与的必要性分析在当今社会，由于政府和市场的缺陷逐渐显露，伴随着环境问题的加剧，我们必须相信公众参与环境保护是非常必要的。

大力发挥国家的监管作用，充分提升市场调节效率，更为重要的是完善公众参与制度，赶上污染程度，力挽狂澜。

因此加强主体的公共意识，必须积极改善环境的重视公众参与方面。

在此基础上，首先应当明确保护公众的参与权利方面，政府需要承担一定的义务，大力鼓励公众投入环境保护，多提出一定的意见和建议，从而做出更为科学的决策。

2.1理论方面分析2.1.1保障公民环境权的理论需要公民环境权理论最初开始于20 世纪60 年代被提出来，由于环境问题日渐突出，西方环境立法理念势在必行。

我国著名环境法学专家吕忠梅教授认为“环境权与人权一样，是一个由多项子权利组成的内容丰富的权利系统，理论上应至少包含四个方面的内容:环境使用权、知情权、参与权、请求权”①，陈泉生教授认为“在环境权主体广泛的前提下，环境权的内容还应包括环境义务方面的要求，如环境管理权、环境监督权、环境改善权”。

②从这些专家观点可以得出，提出公民环境权为我国建立环境法公众参与制度提供了坚实的理论依据，环境权作为公民的一项基本权利应当得到保护。

2.1.1保障环境保护调整机制全面开展的需要在环境保护方面一般有三种调整机制，政府调整、市场调整和社会调整。

政府调整属于宏观政策把握，在环保问题的细节方面难以解决实际问题，再加上政府政策部分缺陷的存在，一般难以平衡发展与环保并重的局面。

就市场调节来说，一般是无规律的，市场的短板难以调整逐恶劣的环境问题。

由此可见，在政府调整和市场调整难以触碰的方面只能通过我们的社会参与调整来实现保护。

正好，环境保护的公众参与作为当前行之最为有效的方式，能最大程度发挥调整作用，弥补政府调整和市场调整的不足。

保障环境保护调整机制全面开展，首先就要做到真正实现公众参与环境保护，建立公众参与制度。

2.2 现实方面分析2.2.1提高我国环境保护公众参与程度的需要在我国，社会经济快速增长的同时环境问题逐渐突出，愈演愈烈，已经到了亟待解决的地步。

2015年2月28日央视前著名主持人柴静推出的深度调查《穹顶之下》里面的数据引人深思，据全国环境统计公报显示，2013年全国废气中二氧化硫排放量2043.9万吨，全国废水排放总量695.4亿吨，全国一般工业固体废物产生量32.8亿吨，就此情况看环境问题已是十分严重。

③在此严峻的情形下，我国的公众参与环境保护方面丝毫不见任何发展。

公众参与范围较窄，参与力度不强，发挥的作用很局限。

为了更好更快解决环境问题，必须把加强公众参与放在环境政策的重要位置，努力推动公众参与程度的提高，逐渐完善公众参与制度。

2.2.2提高我国环保部门行政效率的需要在保护环境调整时，政府调整机制无疑暴露出了更多的缺陷。

由于法律法规不健全、管理缺陷以及行政体制的弊端等原因，固然使得行政部门在处理环保问题等方面效率不①吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版。

②陈泉生：《论可持续发展法律价值取向》[A];2001年。

③数据来自中华人民共和国环境保护部2013年全国环境统计公报。

高，严重影响社会经济发展。

建立环境法公众参与制度，既可以提高环境决策者决策的民主性和科学性，减少决策失误，提高效率；又可以加强环境决策的有效性与执行性，使政府的环境决策与管理更加符合民意和客观规律。

通过公众大力监督环境污染和环境破坏的行为，增强环保部门监管环境的效率，降低执法成本。

2.2.2完善我国环境法制建设的需要当前，我国正在为大力建设法制国家目标前进，依法治国是当前法制社会的重大要求。

然后不可否认，我国的法制建设在总体上还不够健全，同时由于法制不健全阻碍了环保事业的发展，在环保立法、实行等方面一直处于薄弱状态。

由此，大力发展环保事业，加强公众参与环境保护事业是建设法制社会的内在要求。

完善环境保护法律体系，让环保部门有法可依、依法行政是一件大事。

通过建立环境立法参与制度，让公众通过直接或间接的方式参与到国家环境法律、行政法规和规章的制定和修改过程中，有效防止和纠正各种违法行为。

3.我国公众参与制度的立法现状及缺陷3.1 我国环境保护公众参与制度的现状随着我国环境问题的逐渐恶化，给社会经济等方面带来了日益严重的不利影响。

环保问题虽得以逐渐重视，但现实情况是，我国至今尚无一条环境法律条款明确宣示确认公众参与为环境法之原则，更不能企及立法已明文确定其为基本法律原则。

①立法不健全直接导致公众参与制度的发展缓慢。

3.1.1环境保护公众参与范围的制度现状所谓公众参与范围指的是在环境公众参与制度之中，我们的参与主体可以针对的具体环境事项范围。

在我国环境法中规定，公众参与原则主要包括三个方面的内容：第一，信息知情权。

第二是环境监督权。

第三，对可能涉及到公众环境利益的专项规划草案、报告，发表环境评价的意见。

然后对于具体的参与范围，当前立法并没有具体规定，环保法对环境公众参与范围的规定是概括性的、是并不具体的，但是条文指出了所有污染环境的状况发生时，我们公众都有参与的权利。

可见我国环境法中对公众参与的规定过于抽象，缺乏具体操作性规定，执行很难到位，缺乏系统的立法等，导致在具体实践过程中公众的参与程度较低。

3.1.2环境保护公众参与主体的制度现状①竺效：《论公众参与基本原则入环境基本法》，载《法学》2012年第12期。

我国《中华人民共和国环境保护法》第六条如此规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告，”其目的在于制约和保障政府依法、公正、合理地行使行政权力。

该条款对公众保护参与主体的规定指的是一切单位和个人皆是环境保护公众参与的主体。

但是在《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》中则规定：“环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。

”这里反映的却是环境公众参与的主体一般是建设项目所在地的单位和居民。

我国现有法律在公众参与主体方面的规定是有矛盾的，若是以直接受到利益影响的公众作为主体会影响大部分的秩序规定。

正是因为目前理论界对主体问题尚无研究结果，参与制度因此未有重大突破。

3.1.3环境立法参与制度的现状我国公众参与制度在立法方面已经有了表现，主要规定了公众参与主要有两种途径。

我国《立法法》第三十四条有规定，一是公众通过选举人大代表参与有关环境立法活动，这条规定主要反映间接的公众参与，把所要表达的意见通过人大代表表现出来；二是环境立法中的公众直接参与，如立法机关将有关环境法律草案向社会公开征求意见时，公众通过条例草案听证会，论证，在报纸上，研讨会和其他方法，网络和其他媒体公开提出自己的意见。

①从地方立法实践来看，公众参与立法主要有立法调研、立法听证、立法论证等方式等。

对于环境立法参与方面来说，制度越完善意味着立法将会更全面，发挥公众参与立法的优势，环境立法同时保障更多制度建设。

3.2我国环境保护公众参与制度存在的缺陷3.2.1公众参与方式缺乏多样性当下，我国公众对于参与环境保护工作的意识还不够强，在工作中常常处于被动的状态，所采用的参与方式也较为单一，涉及的方面也比较窄，从而导致公众参与环境保护工作效果不佳，在采集环境信息的时候，公众局限于问卷调查或是网上公示，对整体环境缺乏全面的了解，开展环境评价工作的时候也不够科学。

3.2.2环境公益诉讼制度不完善，缺乏法律保障。

目前，在环境保护中的公众参与制度还处于初步研究阶段，还不够成熟，需要进一步完善。

公众参与并没有一个健全的专门的体系，主要是存在于一些会议中所提出的文件中，缺乏独立性。

也正是如此，导致中国在公众参与环境保护制度的法律效力不高，①李艳芳：《论公众参与环境影响评价中的信息公开制度》，载《江海学刊》2004年第1期。

难以获得有效的法律保障。

尽管我国在《中华人民共和国环境影响评价法》中对公众参与制度有了一定规定，但由于效果的原因难以得以实施，并且监管方面并不明确。

我国在环境公益诉讼制度上依然缺乏直接专门的法律规定，公民的环境权利仍然无法得到有效救济，环境公益诉讼制度亟待完善。

3.2.3欠缺对环保社会团体参与活动的相关规定环保社会团体在环境保护和环境管理上发挥着无可替代的作用，是环境法公众参与的重要主体。

然而我国现有立法在对社会团体参与环境保护和环境管理方面却存在缺失。

我国颁布的《社会团体登记管理条例》规定了社团的组织、管辖、成立、变更、注销、管理等方面，但对社会团体参与环境保护方面并未提及。

之后1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》也强调了“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。

①同样的，上述规定均没有作出具体的规范，这将极大地限制了环保社会团体在环境保护上发挥的重要作用，降低了环保社会团体参与的积极性。

4.国外环境保护公众参与制度的发展现状及启示4.1美国环境法公众参与制度概述二十世纪60年代以来，由于美国国会的立法活动逐渐从经济方面转向于关注环境变化的社会控制和保护领域，从此逐渐发展，美国环境立法非常重视公众参与在环境保护领域的作用。