社区建设与城市管理

社区建设与城市管理研究

【内容摘要】社区建设不仅是当前城市管理体制改革的重要内容,而且也是现代社会发展之重要一环。伴随我国城镇化进程的加快，城市社区正以前所未有的速度发展，社区管理问题日益突出，随着政府的社会性职能、企业的社会性职能均向社会转移，各种社会问题和社会矛盾日趋集中在城市社会的基层——社区。本文就社区建设与城市管理的关系入手，分析问题当前社区建设与城市管理之间存在突出矛盾，提出加强社区建设和城市管理的对策。

【关键词】社区建设城市管理矛盾对策

全面推进城市社区建设，是党中央、国务院为加强城市管理工作而做出的一项重大战略决策，也是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现化代建设的重要途径。中国正进入一个全面进行城市建设和社区发展的新时代。学习型社区、服务型社区、文化型社区、生态型社区、数字型社区、安全型社区将成为这个时代社区发展模式的必然选择。发展社区建设是现代城市管理的必由之路。社区是城市的细胞，社区建设是城市社区服务深化发展的产物，它随着我国城市社会经济的飞速发展应运而生。在新的形势下，大力推进社区建设，是解决城市发展中诸多社会问题的有效途径。

一、社区建设是城市管理的重要基础

（一）社区的涵义

社区是以一定地域为基础，有具有相互联系共同交往、共同生活的人群以共同利益、文化和社区意识为纽带而形成的生活共同体。聚集一定规模的人口是城市社区形成的一个必要条件。而在我国,一般来说,城市社区是指街道和相对独立的居民区(如孤立的新村),在农村社区是指乡镇和相对独立的自然村(如山村、民族村)。社区主要包括地域、人口、公共基础设施，社会组织和社会心理等要素，

社区具有区域性、共生性、聚集性、多样性的特征。

社区是社会的缩影、社区是城市的细胞、社区是执政的基石。社区是城市文明的另一种表述。社区可以看作一个故事、一个反映人群关系的图示、一个整体分散存在的空间。社区的基本职责是提供公共服务,最终目标是要实现城市居民自我管理、自我教育和自我服务。

（二）社区建设的内容

社区建设是指通过城市社区的各种组织的建设，面向本社区的居民，尤其是老年人、残疾人、儿童、社区贫困户、优抚对象等提供社会福利服务和便民利民服务的系列活动。社区建设是一项全新的工作，其主要内容包括三个方面。

1. 社区组织和队伍建设。包括加强社区党的组织建设，建立健全社区党的基层组织；加强社区居委会建设，成立居民自治组织，建立社区代表会议制度；加强民间服务组织建设，发展社区志愿者队伍。

2. 社区内涵建设。包括以拓展社区服务为龙头，完善服务设施，拓宽服务领域，提高服务质量；发展社区卫生，建立社区卫生服务组织，健全基层卫生服务网络；繁荣社区文化，建设和完善公益性文化体育设施；美化社区环境；加强社区治安。

3. 社区外延建设。包括以转变政府职能、理顺社区关系为突破口，合理配置和利用社区资源，完善社区功能，建立科学的工作运行机制可以想见未来我们生活的社区将处处显示以人为本的理念真正实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

（三）社区建设对提升城市管理水平的重要作用

社区是城市建设和管理的基本单元，也是城市功能的基本载体。社区发展状况不仅直接影响城市居民的生活水平和质量，也反映城市管理与发展的水平和质量。社区作为城市的基本单位，具有政治、经济、文化、教育、环保、卫生、福利、安全等多种功能，对城市发展具有支撑作用。

在城市积极推行社区发展被逐渐认为可以解决社会问题，实现可持续发展的有效方法。社区的发展也逐渐走向科学化、社会化、专业化的发展轨道。社区发展既作为一种目标，又作为一种途径和方法。在不能利用市场化方式处理各种

矛盾和问题的社会生活领域，在政府行政管理难以包揽的区域范围，逐步经济社会协调发展,提高人民生活质量和城市管理水平的重要机制和力量。

二、当前社区建设与城市管理之间存在突出矛盾

（一）城市管理中社区建设体制不畅

1. 基层社区的功能定位不准。按照居委会组织法规定，居委会（社区委）是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织，但在实际操作过程中，仍然存在较浓的行政色彩，社居委实际是政府的准下属机构，它在职能上是和街道相对应设置的，在经济上和管理上依附于街道，种种因素使社区难以有效的履新其民主自治功能。

2. 社区内条块分离，职责不清。随着社区的发展，政府职能部门的延伸机构不断进驻社区，但缺乏一个权威性的社区事务管理机构，对社区事务实行全面监督，指导，导致社区组织区牵头开展与居民密切相关的卫生，服务，治安等工作，而职能部门仅是参与，协助，本来是社区去督促，检查职能部门的工作，却变成了职能部门来检查监督社区的工作。

3.社区配套的建设法规缺乏。近几年来，国家，省，市的有关部门下发了关于加快社区建设的文件，但在实际执行过程中缺乏必要的配套设施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作。

（二）社区资源整合难度大

一方面由于以往城市建设中没有将社区工作本身及社区服务所需的硬件设施纳入统一规划和建设，因此可供社区整合的硬件资源十分有限，相应的服务内容、服务方式及服务质量等软件建设很难诸实施。另一方面，城市基层管理的事项和内容急剧增多，但基层却没有相应的人、财、物资源的调配权，“费随事转”的原则也并未落到实处，责重权轻，许多工作管不到位，只能穷于应付。

（三）城市管理中的社区建设居民参与不足

1. 动员式执行性参与是目前社区居民参与的主要形式。所谓动员式执行性参与是指社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与（执行）社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等。这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督，因而属于执行性参与。哪里的居委会组织得力，哪里的居民参与社区活动的频度就高，反之就低。当居民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时，首选途径是向有关主管职能部门提出诉求，其次是利用私人关系，通过居委会这一社区群众性自治组织的比例较低，这说明，居民在社区权力运作上的发言权是很少的。

2. 非政治性参与是目前社区居民参与的主要内容。所谓非政治性是指从参与内容上讲，居民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大。就社区居委会而言，政治性参与主要是指选举居委会和选举各级人大代表。前者主要是由居民代表或户代表投票选举，且三年一次，参与规模不大，广泛性不足；后者也并非全体居民都能参加，那些在单位登记为选民的居民，则不参加本社区的选举。

3. 参与率低、参与机制不完善是目前社区居民参与存在的主要问题。被动式执行性参与的直接后果是居民参与率低、参与机制不完善。受被动式执行性参与形式的支配，能否有机会参与正式社区事务的关键在于是否得到了社区管理机构的邀请。受到邀请最多的当然是受社区工作人员赏识的所谓“社区积极分子”，其次是居民代表，普通居民则很少能有机会参与较正式的社区事务。从居民来讲，由于参与事项极少涉及社区公共权力的运作，因而居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。由于居民参与社区事务缺乏一套详细规范、作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性,使得参与的机制很不完善，反过来又影响了居民的参与率。

提倡社区建设的初衷，就是为适应建立有中国特色的社会主义市场经济需要，通过实行“两级政府、三级管理”的新体制，使城乡基层管理重心下移，在城市中由街道社区承接因政府职能转变和“单位制”解体而还原社会的社会职能和管理职能，逐步达到“小政府、大社会”的体制改革目标。社区建设工作千头万绪，但绝不能偏离党和政府的领导。只有在理顺基层管理机构的内部关系、提