浅谈PPP项目审计应关注的六个重点

中国审计报/2016年/1月/27日/第006版

学术纵横

浅谈PPP项目审计应关注的六个重点

审计署驻济南特派办刘孝松

PPP(Public-Private Partnership，公私合作或公私合伙)融资方式最早出现于20世纪90年代，是指政府与民营机构签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施或其他公共服务设施，并向公众提供公共服务。党的十八大以来，国务院及相关主管部门积极鼓励通过PPP方式盘活存量资源，并运用政府投资支持社会投资项目，逐渐成为我国重点领域投资项目的重要方式。

PPP模式有三大特点:一是融资，PPP项目以合作项目为主体，根据项目的预期收益、资产规模以及政府能够给予的扶持力度等情况来安排融资规模，通过项目经营的直接收益和政府扶持所转化的效益来偿还贷款。二是风险分配，PPP项目投资期限长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险。为保证PPP项目的成功实施，必须在政府部门和民营机构之间合理界定和分担风险。三是利益共享，利益共享是合作伙伴关系维持的基础之一，谁承担的风险大，谁的收益就大，政府部门与民营机构按照风险责任共同分配利润。

PPP模式合作时间跨度长，有的甚至需要几十年，我国目前还处于制度建设和全面推广阶段，已建成的PPP项目还不多，相关法律法规还不健全，对PPP项目的审计还处于摸索和研究阶段。本文结合PPP的特点和现状，提出审计应重点关注以下六个方面。

关注PPP模式的法律体系是否完整、有效。我国PPP项目立法相对薄弱，相关制度建设尚显滞后，缺乏全局性和系统性，有些还相互矛盾。审计要重点关注PPP项目投资回报机制、风险分担机制等相关法规是否完善有效，是否建立了PPP项目退出机制和绩效评价指标。

关注选择PPP项目的决策过程。PPP模式是通过特许经营的方式，在经营期内，通过授权民营机构运营项目，向项目使用者收费来回收投资和运营成本，并获得合理回报。审计中，重点关注政府合作方的选择程序，决策过程是否合规，是否从PPP项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，避免把PPP模式变成地方政府债务的另一种融资形式；关注PPP项目是否符合国家规定范围，是否存在盲目扩大投资范围、乱上项目，造成新的投资风险。

关注合作方的选择过程即招投标情况。PPP模式实质上是政府购买服务，为了深化政府采购制度改革，推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作PPP模式等工作，财政部首次提出竞争性磋商采购方式，倡导“物有所值”的价值目标。审计应关注政府部门是否通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等多种方式，公平择优选择具有与合作项目相应的管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的民营机构作为合作伙伴。

关注PPP项目合同的签订及管理情况。在PPP项目中，由于合作期限长，过程复杂，靠合同条款来约束双方的行为显得尤为重要，因此合同管理是重中之重。审计重点关注政府部门是否依法与合作的民营机构签订项目合同，合同中服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容是否全面、规范、有效。合同的执行是否到位，双方的权利是否得到保障，双方义务是否履行到位。

关注PPP项目的建设及运营过程。建设过程的审计基本上与一般的政府投资项目审计相同。由于PPP项目政府可以给予民营机构投资者相应的政策扶持作为补偿(如税收优惠、贷款担保、给予项目沿线土地优先开发权等)，补偿的标准主要依据建设成本、运营成本和预期收益来计算和衡量。审计应侧重于对PPP项目建设及运营成本进行核算，重点关注价款结算、管理费支出、运

营成本等环节，判断成本是否真实，合理确定投资成本，为政府补贴和制定收费标准提供科学依据，防止民营机构谋取暴利。

对PPP项目进行绩效评价。国际上对PPP项目的考核评价主要考虑的是“物有所值”原则。PPP项目实施结束后，审计要重点对项目的质量进行重点关注，质量是否满足设计标准和合同要求，是否满足公共服务的需要；项目运营管理是否有效，项目的经济效益和社会效益是否达到设计要求，是否实现物有所值。