近十年来我国警务改革模式研究

近十年来我国警务改革模式研究

——兼论侦查主体之变迁与重构

肖军/刘伟

2013-02-07 15:26:25 来源：《福建警察学院学报》(福州)2012年3期

【内容提要】近十年来，我国警务改革有条不紊地进行着。由于各地具体环境等因素的不同，因而导致改革模式的差异。但总体来看，其表现为两种总模式和六种分模式。这些模式实际上涉及的是侦查机构和侦查人员，即侦查主体的变迁问题。而侦查主体的重构，应该在保障打击犯罪的效率和侦查权行使的公正性情况下依据法律循序渐进地开展，侦查主体的重构反过来又为解决警务改革的实践问题提供了宝贵的经验。

【关键词】警务改革/模式/侦查主体/侦查效率/侦查权

一、警务改革模式之概览

近些年来，警务改革如火如荼地进行着，这些改革是在人们意识到警务设置模式存在问题的背景下进行的。因为传统的设置模式越来越不适应当前社会发展的需要，而且暴露出种种弊端，改革迫在眉睫。具体来说，我国之前基本就是上面粗、下面细的“倒三角”型的警务设置模式，这种模式造就了低效率的严重后果，坐机关的警察多，办事的警察少，所以办案效率不高是理所当然的，而这更加剧了我国警力配置不足问题的严重性。此外，这种模式还制约了警察的积极性。如此反复，恶性循环。所以，无论从机构还是从人员上看，“倒三角”型模式显然已经落后，必须将警务模式进行重构。

综合而言，在这近10年的警务改革中(本文以吉林辽源2003年2月以来的改革起算)大致有两种模式：一种为“撤销机构式”，另一种为“多警合一式”，本文考察的对象包括黑龙江、河南、吉林、福建、上海、重庆等一些典型省市(当然还有一些省市也进行着改革，本文限于篇幅不一一列举)，具体见表1。

二、警务改革模式之理论分析

从表1看，考察的对象可归为两种总模式和六种分模式，这些模式中有的虽然相似，但仍存在着不同，因为没有哪一种模式普遍适应每个地区。以警务改革，即公安机关的组织结构变迁为例，由于每个地区的内在要素和外在环境各不相同，所以警察组织的类型之不同是在情理之中的，这其实就是权变理论(Contingency Approach ／ Contingency Theory)。该理论认为，最成功的组织形式是适合自己环境的特别情形。这种“特别情形”(Special Circumstance)是由特殊的组织要素、结构、环境组成的，它们的不尽相同造就了各自组织的功能不同，适应性(Adaptation)也就有所不同，这就是通常所说的“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”。实际上，权变理论是系统论在组织(管理)问题上的具体应用。而系统理论也要求针对不同的要素、结构、环境来寻求适合自己的最佳方式。所以，系统的内在要素(及其组成的结构)和包绕系统的环境都是应该研究的，它们是制约和控制组织的要素。因此才产生了一系列适合各自的警务改革模式。而警务改革实际上就是组织机构的改革，尤其可以理解为侦查主体的改革，包括其变迁与重构(因为组织机构中涉及侦查主体，而组织机构的改革亦是侦查主体之变迁和重构)。①

从系统论出发，我们要回答的问题是这些(侦查)主体要素组成的结构(要素

组合)能够发挥应有的功能吗?对于第一种总模式，要素包括①市公安局；②区县公安分局；③派出所。改革之前，这三种要素组成了市一级的侦查主体结构(①②③)。改革之后，要素组合变得不同，组合一为①②，即撤销了③；组合二为①③，即撤销了②；组合三为①和新机构，撤销了②③，增加了一个机构与市公安局成为新的组合。要素不同，结构也就不尽相同，但希望达到的目的，即改革的目标是相同的，也即希望通过优化结构来优化功能，这就是通常所说的“异构同功”。但显然实际情况并非如此，因为有的结构并未达到预期的功能，至少其中的某一项功能未达到，如不能保证侦查权行使的公正性等。

“一警多能”则需要另外加以分析，此时不将组织结构作为要素来看，而将警种作为最小的单元。简言之，公安机关的警种包括(但不限于)：①交警；②巡警；③治安警；④刑警；⑤经警；⑥禁毒警；⑦监所警等。而各地的改革涉及的警种则不尽相同。也即总的要素相同，但改革的时候组合不同，如有的仅将①②组合，“交巡警”合一，剩下不变，这是最常见的方式；有的则将①②③组合；还有的将①②③④组合等等，导致结构不同，体现出的整体性功能不完全相同，即“异构异功”。拿“交巡警合一”来说，要素重组形成新的结构，其功能远远大于原先的形式，即从“交警管交通、巡警管治安”到“交巡警统一行使交通管理、刑事执法、治安管理三大职能”，这不是“1+1=2”，将这些职能整合在一起便于执法更有效地进行，这即为整体大于部分之和原理。

两种总模式是在系统论的指引下进行的，但各有侧重。就第一种总模式而言，要素有所调整，结构随之变化，系统出现了较大的改变，所以改革较为剧烈；而第二种总模式要素不变，只是进行了结构上的调整，所以相对而言系统较为稳定。详言之，与其说这些模式是警务改革的模式，不如说是侦查主体的撤、并、改。两种总模式的划分实际上体现的是侦查主体质与量的变迁。两种模式中第二种模

式的变化较小，因为不论是“三警合一”还是“两警合一”，都是警种之间的合并、职能的微调；至于第一种模式，它不仅可能含有第二种模式的内容，还涉及机构的变化，即撤销某一类机构做强另一类机构，亦或完全打破现有机构格局，另设机构。虽然警务改革，或者说侦查主体的变迁与重构是为了精简臃肿的机构，减少指挥的层级，增加基层的警力，从而解决机构设置混乱、职能交叉、权责不清等问题，但量变与质变的效果不同，而且每一种变化又有各自不同的路径，这就使得问题变得难以捉摸。毋庸置疑，质变更为激烈，所以第一种模式尤为复杂，它不仅牵涉到公安机关内部的机构调整、人员变动，更涉及与外部环境(如检察机关、法院等相关部门)的衔接问题。这种方式较为冒险，因为它完全打乱了原有的系统，使其丧失了原先的平衡，这势必会影响系统的结构及其发挥的功能效应。不过，如果在系统的演进过程中因此而不断地受到优化，也不失为一种大胆的尝试。因为或许这种要素的组合更能发挥系统应有的效能，实现改革之目的。

基于种种原因，警务改革已经成为各地公安机关的工作动向，尤其是在信息技术(Information Technology)全面发展的现代社会，其为促进侦查主体的重构提供了有力的支撑，因为它不仅是侦查主体的工作机制，更是包绕着侦查主体组织结构的环境因素。虽说不同的要素、结构、系统具有不同的功能，且各地改革模式不尽相同，但侦查主体组织机构和人员的变化与重组本身就是一个不断自我调整、自我完善的动态过程，所以，多种“试水”总会为其重构折射出好的做法和经验。

三、警务改革模式之法理探究

从侦查主体的角度来看，警务改革是为了更好地提高打击犯罪、侦查破案的效率，但同时不可忽略侦查权的合法和合理使用问题，即这种改革至少要考虑两