第五讲城市政府热线管理

理范围包括了应急类事项。

3、其他：另有9个（10.6%）城市政府热线的受理范围包括了 其他事务。
四、机遇与挑战

十八大对做好群众工作，畅通民意渠道，服务民生提出新要求。

十八届三中全会：创新社会治理体制，改进社会治理方式，明
确提出“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群
众各方面各层次利益诉求”、“建立畅通有序的诉求表达、心
（1）单位承担提供各种必需的生产资料和生活资料的社会生产 功能； （2）单位被赋予一定的政治地位，通过设立党组织系统，行使 政府赋予的行政权力，实施政治管理职能。 （3）单位办社会，单位承担职工的住房、医疗、教育等社会福 利和后勤保障职能，实现对社会资源的分配与再分配。




改革开放以来，随着经济体制改革的完善和社会结构的不断调
二、城市政府服务热线发展



1983年9月18日，为适应形势发展需要，满足市民需求， 沈阳在全国率先设立了第一部市长热线电话，同年钢城 鞍山设立市长公开电话。从1984年到1989年，重庆、西 安、长春、郑州、太原、深圳等数十个大中城市相继设 立市长热线电话。 九十年代，市长热线在全国各地迅速发展 1999年6月，国家信息产业部决定启用全国统一的政府 热线号码12345，从此成为市长热线电话的代名词。 目前全国已有600多个城市开通了政府热线。
国先进的城市相比远远落后。

各县（市）区政府办理量占全市转办量的三分之二，但有的没有 专门的人员和编制，许多都是兼职，且级别没有参照市里执行，
严重影响了热线工作人员的工作积极性，影响了办理效率和质量。
第五讲：城市政府服务热线的改 革与发展——以济南市12345市 民服务热线为例

设立背景 发展历程


总体特点
发展机遇 影响因素 济南市12345市民服务热线
一、城市政府服务热线设立背景


社会的转型：计划经济条件下，单位制社会
建国初期高度集权、全能型的管理体制。各类企事业单位和社会 组织角色错位，行政化色彩浓厚，功能多样化，成为行政机关的 附属物，是泛化的行政科层组织，具有经济、政治、社会三位一 体功能。
源，确保热线电话有人接、能及时答复公众询问。”

2014年3月17日，习近平在考察兰考民心热线时指出，热线服务 关键还是要有实际效果，要通过建立长效机制，提高办事效率。 为民服务不能一阵风，虎头蛇尾，不能搞形式主义。
五、影响发展的因素分析

（一）顶层设计不到位 由于各个城市都是自设自管，顶层设计不到位，主要 体现在机构设置上缺少统一规范。政府主要领导重视 的，机构规格就高一些，运行得就好一些，主要领导 不重视的，机构就基本上成了一个摆设。有的领导重
视，机构作用发挥得好一些，有的领导不重视，硬件
投入少，工作人员待遇差、素质低，作用发挥得就弱 一些。

（二）热线过多造成资源浪费
（三）体制缺陷导致监控不力



市长热线是受市政府委托，代表政府听取群众意见、建议和批评， 协调督促政府各职能部门切实为民服务、依法行政的窗口单位。 听起来代表市长，背插“尚方宝剑”，但由于体制缺陷，导致没 有上级主管部门，单位性质和本级归口部门不统一，给协调与督 办带来难度。在一些市民关注的热点、难点问题处理上，存在时 效性差、难以彻底解决等问题。 本次调查，凡是作为行政单位以及隶属于办公厅（办公室）的政 府热线都表示，保证了热线的权威性、有效性。而作为事业单位 或者归口信访部门管理的热线则不同程度的存在着领导难和协调 难的问题，这方面以北京和上海尤为突出。 如北京市政府热线管理机构为北京市非紧急救助中心，单位性质 为事业单位，隶属于北京市委、市政府信访办公室。统筹协调、 督办落实力不从心。在对群众诉求交办、督办、协调时，只能靠 面子、看脸色。市民满意率只有75%，位列全部调查城市之末。
（四）经费投入不足影响有效运行

政府热线在建设、运行、维护过程中，除日常事务支Biblioteka Baidu、话务员 劳务支出外，还需要大量的经费以配备先进、高效的话务系统、 计算机网络系统等软、硬件设施并维持其正常运转，这是政府热
线高效运行的基本保障。

日均受理量在1500件以上的13条热线，除青岛和太原外，其余每 年的经费投入都在300万以上，北京和上海都超过了4000万。在 日均受理量100件以下的18条热线中，有9条热线每年的经费投入 不足10万元。经费投入不足，就无法实现服务平台的扩容，也就
北京 2114.8
济南市12345市民服务热线的发展概况

参见材料 12345市民服务热线从2008年最初整合38条服务热线、建 立联动机制，到学习借鉴国内外先进经验，摸索形成政府 领导、集中受理、分级负责、统一协调、限时办结的工作 机制，再到开始尝试立法、制定《济南市12345市民服务 热线工作考核办法》和《济南市12345市民服务热线规定
委托事项的办理进行监督管理和指导协调；对进驻服务中心的中
介服务机构进行监督管理；指导和监督本级政府服务中心，指导 县(市)区政府政务服务体系建设；承办市政府交办的其他事项。
济南市政务服务中心

为济南市政务服务中心管理办公室所属财政拨款正局级事业单位， 内部机构设综合处、资金结算处、网络技术处、服务保障处，均 为正处级；核定事业编制25名(含工勤人员编制2名)，领导职数 核定主任1名、副主任2名，处长4名、副处长4名。
经费在200-300万的有6个，约占总量10.2%；年运营经费在100200万的有7个，约占总量11.9%；年运营经费在100万以下的有36 个，约占总量61.0%。

4、从日均受理量看

不考虑地区常驻人口这一因素，单从政府热线日均受理量这
一核心指标看，日均受理量在1500以上的有13个，占总数的

（二）办理绩效有待提升

办理质量有所下降。2013年以来，热线转至各承办单位转办件的 市民满意率为88.73%，较去年同期下降3.07个百分点。其中，各
县（市）区办理结果满意率为71.3%，同比下降6.5个百分点；各
部门办理结果满意率为83%，同比下降4.2个百分点。

监督“死角”问题增多。热线每个月都有近5%市民反复投诉问题， 将近1.5%通过回访为不满意工单，主要涉及政策规定和体制、机 制，职责不清、职能交叉，超出受理范围等，如违章建筑、交通
（一）发展不均衡

1、从政府热线机构规模看 4个直辖市中，北京市政府热线下设处室4个，而上海市无下设处 室；北京市政府热线人员编制48人，而天津市仅8人，相差6倍。

在9个副省级城市中，处室设置呈现为最多4个，最少0个的分布；
青岛市政府热线人员编制39人，西安市仅2人，相差19.5倍。

就全国范围来看，各省会城市之间、山东省内城市及其他城市政 府热线机构规模同样存在较大差异。

3、从政府热线运营经费数额看 各地运营经费差别较大。 北京、上海运营经费名列前茅，其中北京市约4000万/年，上海 市5500万/年，天津、重庆仅为80万/年。

在所有有效数据中，年运营经费在400万以上的有5个，约占总量
8.5%；年运营经费在300-400万的有5个，约占总量8.5%；年运营

中心主要职责：组织实施政务服务中心各项管理制度；负责对行 政审批和进场交易单位、交易活动进行统一受理、统一服务、统 一收费、统一管理；负责市政府12345市民服务热线的日常管理。 撤销济南市行政审批服务中心、济南公共资源交易中心事业单位 建制，原有的35名事业编制用于市政服务中心25名，收回事业编 制10名。
整，国家权力的触角从经济、社会领域有限退出，单位制社会
逐渐解体，部分旧制度在新社会环境中逐渐失效，但同时新制 度的创建又存在滞后性，在政府与社会的交界处出现了大量的 制度空缺，政府与社会的沟通与协调出现了制度匮乏的障碍。 国家与社会都存在互动沟通的制度需要，二者都在寻求一个互 连的路径。政府12345公开电话在这种背景下就成为政府了解民 意、市民反映诉求和参与政府决策的一个平台。
出行、开放式小区管理等。其中有的问题久拖未决，有的甚至不
出事不解决、不曝光不解决、领导不过问不解决，虽然占的比重 不大，但严重影响了政府的声誉。
（三）热线承载能力亟待加强

热线管理人员配备问题

热线工作量大、发展速度快、承担的压力重，但市热线办现有正
式工作人员只有13人，工作量与人力资源投入严重不平衡，与全

2、从政府热线坐席数量、受理人员数量看 各城市政府热线坐席数量、受理人员数量存在较大差异。 在4个直辖市中，北京每十万人坐席数量和话务员数量最多， 分别为1.53（个）和3.52（人）；重庆每十万人坐席数量和
话务员数量最少，仅为0.02（个）和0.04（人）。

全部受访对象中，每十万人坐席数量小于0.5的有17个，占 71.8%，其中最小值为0.017。
15%，其中有5个超过了4000。这13条政府热线中，直辖市有2
个，省会城市有6个，副省级城市有1个，占比为69.2%。
（二）管理体制、运营模式差异较大

1、单位性质不一


“单位性质”为“行政单位”的有45个，占总量的52.9%；
“事业单位”性质的有23个，占总量的27.1%；


（草案）》并广泛征集意见，经历了创立与探索——改革
与完善——规范与提升的发展脉络。
济南市12345市民服务热线面临的困境


（一）体制变革可能带来的风险 济南市12345市民服务热线的体制变革
济南时报2013年6月9日报导 经市编委2012年第3次会议和十届市委常委第21次常委会议 研究，我市成立济南市政务服务工作机构，包括济南市政务 服务中心管理办公室、济南市政务服务中心。
无法达到资源整合，一号受理，从而直接影响了热线的服务能力。

此外，济南与北京虽然日均受理量都在7000以上，但从人口规模、 济南都远远超过了北京。
坐席日均受理量、直办率、办结率、市民满意率这几个方面来看，
市民 经费 常驻人 坐席日均 直办率 办结率 坐席数 日均受 指标 口 受理量 满意率 投入 量 理量 （%） （%） （万人） （件/个） （%） （万元） 济南 699.9 104 26 72 300 7500 7800 80% 70% 97% 90% 98% 75% 1200 4000
“参公单位”性质的有12个，占总量的14.1%；
“其他”类别的有5个，占总量5.88%。
3、运营模式不一
有49个城市政府热线运营完全由政府承担，占总量57.0%； 有32个城市政府热线运营采取了服务外包形式，占总量37.2%； 另有5个城市政府热线通过其他形式运营，占总量5.8%。

2、隶属单位不一 “隶属部门”为“办公厅（办公室）”的有58个，占总量67.4%； 隶属于“信访局”的有10个，占总量的11.6%； 隶属于“监察局”的有4个，占总量的4.7%；
济南市政务服务中心管理办公室

市政府派出机构，正局级建制，内部机构设综合处、监督协调处，
均为正处级；行政编制15名，领导职数核定主任1名(正局级)、
副主任1名(副局级)，处长2名、副处长2名。

主要职责：制定政务服务中心各项管理制度并进行监督检查、日 常考核；负责市政府行政审批事务的管理工作；负责市长公开电 话和12345市民服务热线的管理与协调；负责对政府各部门进驻、
理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾 能化解、权益有保障。”

2013年9月18日，李克强在国务院常务会议指出，要“认真办 好热线电话”。

2013年，国务院办公厅下发《关于进一步加强政府信息公开回应 社会关切提升政府公信力的意见》（国办发[2013]100号）。 “要进一步加强政府热线电话建设和管理，清理整合有关电话资


单独设置的政府热线有5个，占总量的5.8%；
剩余9个城市热线隶属于“其他部门”，占总量10.5%。
（三）热线受理范围不同

1、政府职能范围：在85个有效回答中，81个（95.3%）城市政 府热线的受理范围在政府职能范围之内，同时有40个（47.1%） 城市政府热线的受理范围包括了政府职能之外的各项公共服务、 便民服务。 2、应急与非应急：70个（82.4%）城市政府热线的受理范围包 括了非应急类事项，同时有24个（28.2%）城市政府热线的受