《外国公务员薪酬管理制度最新发展》.

外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问项目中期报告

报告摘要

引言

1.公务员薪酬政策及制度检讨专责小组（「专责小组」）委聘普华永道咨询有

限公司协助研究若干海外国家在公务员薪酬管理方面的最新发展，在顾及香港公务员薪酬制度的历史和发展下，寻找一些可供香港借鉴的做法。本报告主要根据专责小组在我方职权范围内所订下的五个研究重点进行研究：

•普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬结构

•以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪级制的经验

•用以厘定薪酬水平和薪酬调整幅度的制度和机制

•推行绩效奖励制度（或其它激励措施）的经验

•精简和下放薪酬管理职能的经验。

2.本报告概述这项中期研究的主要研究成果，重探讨澳洲、加拿大、新西兰、

新加坡和英国在这方面的一些主要原则和整体安排。为方便论述起见，我们在报告摘要后编纂了一个海外国家公务员薪酬安排概览表。至于每一国家的

有关详情，可参考附录内的有关资料。

3.我们的研究方法旨在确保我们能以一致的方式搜集数据，从而提出精辟

而且切合香港实际环境的研究成果。为符合这一准则，我们借助资深顾问对每一国家进行重点研究。我们的顾问大部分为有关国家的离任高级官员，对该国公务员薪酬制度的发展有深入认识。

可资借鉴的经验与良好措施：研究个案摘要

4.尽管每一国家都有其不同的公务员薪酬制度以配合各自的特定需要，但我们

仍根据本研究的成果把其中的共同课题和可资借鉴的经验简介如下：

•薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度的整体改革。薪酬及职级改革若要取得成功，必须在其它多个范畴内推行相辅相成的改革，例如把人力资源与财务管理职能下放予各部门和机构，及设立辅助性的绩效评核和管理架构，以便薪酬和职级改革能够以公平而一致的方法进行。

•要有长远目光。一般而言，薪酬及职级安排的推行需时多年，必须按步就班，才可减低风险和培养公务员队伍的实力。无论在政治层面或公务员上层架构的层面，政府高层必须对改革作出持续的承诺和支持，才可维持动力。

•必须取得关键人士对改革的认同和承诺。尽早向公务员队伍内的管理人员和员工征询意见，将有助公务员加认识变革需求和各种变革方案，消除他们的疑虑，并在构思改革建议时尽早吸纳他们的意见。

•要投放较多的资源。这可提供推行薪酬改革时的所需实力和承诺。资源的投放领域一般包括：相关培训和技能发展；通讯；改变公务员理念体系和促进绩效文化发展的特别措施；发展支持设施（例如技术系统）以确保薪酬管理制度的有效运作。

•因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动，对公务员而言，难免有得有失。推行薪酬或职级安排以取得成效绝非易事，难题与挫折常有发生。以下都是一些有待处理的问题：员工对改变现状的抗拒；

员工在新制度下若有所失、因而士气低落以至工作动力顿减；如何取得充足经费推行建议中的改革。

5.在介绍过这些可资借鉴的经验后，我们以下将会根据上文所提到的五个研究重点，进一步论述我们就海外个案的良好措施所取得的研究成果。

普遍采用的薪酬政策、薪酬结构和薪酬制度

6.以下是上述国家薪酬政策的普遍趋势：

•进一步把薪酬政策和管理职能下放予个别部门和机构

•认为公务员在某些领域内（如平等机会）可作为优秀雇主并带头树立榜样，连带在薪酬政策上也发挥其应有作用，例如：从平等机会的角度强调薪酬安排的公正无私

•强调财政负担能力（受预算规范约束），提供足以招聘、留用和激励员工的薪金，减少重公务员薪酬与私人机构的挂

•透过不同形式的绩效奖励，致力加强公务员薪酬与表现的联系

•以较灵活的措施（例如合并津贴并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央统筹制度

•至于上述国家内与香港纪律部队大致相若的部门，其中只有少数因受特别规条约束（例如被取消采取工业行动的权利）而获提供独立的薪酬安排；事实上，其它队伍的待遇与一般政府部门或公营部门的职类并无分别。

以薪酬幅度取代固定薪级的经验

7.上述五国均以较灵活的薪酬幅度取代高级公务员的固定薪级（按年资自动增

薪）。有些国家在这方面的发展步伐较快，已将灵活薪幅制推广至全体或大部分公务员。在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均设有最低薪点和最高薪点，公务员的薪酬可根据个人表现在薪酬幅度内自由移动。

用以厘定薪酬水平和进行薪酬调整的制度和机制

8.上述五个国家都在不同程度上把薪酬水平和调整幅度的厘定职能下放予个

别部门和机构。影响所及，大部分国家都摒弃了由中央以计算公式厘定薪酬的做法，不再强调公务员薪酬与私人机构的比较，而是重以符合预算规范的财政负担能力、实现绩效目标、如何「招聘、留用和激励」员工作为主要的考虑因素。薪酬趋势和水平调查一般只用作公务员按议薪准则订立集体和个人雇佣协议时的参考信息，并不会用来主导公务员的薪酬调整工作。

9.影响所及，中央机构的角色已出现转变，重制定整体的薪酬政策架构及提

供咨询意见，不再直接参与薪酬厘定事宜。

推行绩效奖励制度的经验

10.上述改革在薪酬方面的一个共同课题，就是致力使公务员（尤其是高级公务

员）薪酬进一步与表现挂。除了上文已介绍过的灵活薪幅制外，上述各国所推行的其它绩效薪酬措施还包括：

•个人表现花红，包括「一次过」的表现花红和并入基本薪金的表现花红

•团队制绩效金—较少采用，一般要求工作团队实现既定的绩效目标或完成某一任务或项目。

11.高级公务员是绩效奖励制的重点推行对象。究其原因，一方面是表现优异的

高级公务员有必要得到适当奖励和激励，另一方面是高级公务员的工作一般要求他们运用较大的酌情权和监控力度。高级公务员的绩效薪酬（属于不固定薪酬）在其薪酬总额内的比重，各国均有不同，而且分别甚大。新加坡的高级公务员薪酬平均约有40% 是按个人表现与整体经济表现发放的薪酬，可见新加坡政府在推行绩效薪酬制方面步伐最快。

12.绩效薪酬制的推行成效主要取决于两个关键因素：发展一个可以信赖而且稳

健的绩效管理架构，以及提供充足经费以便能有效分辨表现平庸与表现突出的员工。

精简和下放薪酬及职级管理职能的经验

13.正如上文所指出，上述各国都按照一个由中央制定的政策架构，在不同程度

上把薪酬职能下放予个别部门和机构。虽然这方面的措施大大改善了公务员的服务效率，但职能下放也带来了一些有待正视和认真处理的辣手问题，尤其是有意见认为这会使公务员队伍出现分化。

14.大部分上述国家也对其职级安排进行了重大改革。以下是职级改革方面的一

些共同特点：

•把一般职系人员并入不同部门

•透过精简职级数目以及薪酬幅度数目，减少管理结构的层级