资源枯竭与资源型城市的转型

2009年第7期总第185期
改革
R E F O R M 于立、于左在《改革》2009年第1期发表的《资源枯竭型城市产业转型与社会稳定的关联度》，对资源型城市可能的转型作了思辨式的分析。

笔者对两位作者的立论前提（“资源枯竭”）不敢苟同，就此商榷。

一、存在“资源枯竭”吗？
从2001年开始，“资源枯竭”的呼声高涨，经济增长缓慢，就业压力大，贫困现象严重，主要发生在资源型城市。

“资源枯竭”成为当时的社会热点。

在此背景下，笔者持续追踪研究了几个最困难的“资源枯竭型城市”。

随着了解的深入，困惑的是，一些“资源枯竭型城市”一旦得到中央政府或省一级政府的资助，很快就不再承认自己的“资源枯竭”，而是雄心勃勃地要建设“百年矿城”。

从经济学意义上，如果企业的收益弥补不了成本就会亏损，亏损如果成为长期现象，企业就会倒闭。

“资源枯竭”到底是因为地下没有资源了呢，还是资源价格下降，资源型企业因无利可图而关门呢？这是个简单的问题，但那些声称“资源枯竭”的企业和城市政府，面对这个问题时表现出的尴尬是难以掩饰的。

二、资源型城市发生了什么？
要想弄清为什么有如此多的“资源枯竭型城市”，需要了解我国的改革进程。

1998年，我国开始执行“国有企业三年脱困”改革战略，加大了改革步伐。

具体措施是：中央政府不再为国有企业承担政策性亏损，而国有企业也不再“办社会”，可以根据经营需要
雇佣劳动者。

在计划体制下，国有企业都按照政府的要求，超过实际需要，雇佣了大量“冗员”，一旦必须与政府脱离“父子关系”，企业就会把这些“冗员”排斥出去。

1996~2002年，超过6000万职工下岗失业。

政府则建立三条保障线予以救助并保持社会稳定。

在计划经济时代，资源城市通常是“重工业优先增长”战略的执行者，产业结构以重工业为主；企业组织形式以国有企业为主。

重工业背离比较优势，资源配置效率低下；国有企业缺少内部激励机制，技术效率低下。

这些以资源开采、冶炼为主的国有矿业企业，一旦被“三年脱困战略”强行推到市场中，是没有承受能力的。

这是第一个困难。

在资源型城市，有着更为严重的“条块分割体制”。

矿业企业通常隶属于中央政府的某个部委，至少隶属于省一级政府。

其行政级别与城市政府平级甚至更高。

对城市政府来说，“大而全”的企业成了独立王国。

这些企业的利润和税收直接上缴中央或省财政，对地方政府贡献小。

正因如此，地方政府便会设法建立隶属于自己的“地方国有矿业企业”，甚至鼓励民营企业去开采矿产。

因为这些地方企业和民营企业的税收是归地方政府的。

矿权不清晰意味着矿产是“公共物品”。

同时，当中央直属国有矿业企业必须把冗员排斥出去的时候，地方政府不愿意接纳。

这
是第二个困难。

其他城市的国有企业改革顺利进行，而矿业城市却举步维艰。

中央政府看到矿业城市面临的特殊困难，于2000年6月出台了11号文件。

基本思想是中央政府承诺，国有矿业企业的困难由中央政府来承
资源枯竭与资源型城市的转型
吴要武（中国社会科学院人口与劳动经济研究所北京100732
）
学术争鸣
本期主题：资源枯竭型城市的着力点
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誅《改革》2009年第1期发表了于立、于左的文章《资源枯竭型城市产业转型与社会稳定的关联度》。

针对该
文观点，《改革》编辑部收到来自中国社会科学院人口与劳动经济研究所、西南财经大学马克思主义学院、济宁学院经济与管理系、重庆市对外贸易经济委员会WTO 事务中心的专家学者的争鸣文章，现予编发。

■探索与争鸣
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改革
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担。

条件是“资源枯竭型企业”。

谁的“资源枯竭”谁才符合中央政府救助的标准。

对这些国有矿业企业来说，把自己包装成“资源枯竭”要比经营好企业容易。

地方城市政府发现，如果这个包袱由中央政府来背，对城市是有利无弊的，所以，也非常乐意帮助原中央直属国有矿业，把它们“包装成资源枯竭企业”。

“地矿矛盾”变成了“地矿联手”，于是，“资源枯竭型城市”出现。

这是为了向中央财政索取资金。

一旦资金到位，这些资源型城市还要靠地下的矿产资源招商引资，便不再宣传“资源枯竭”了。

如果把研究前提设定为“资源枯竭”，就很可能误导研究的方向。

三、资源型城市的困难与转型
国有企业改革开始加速的时候，资源型城市面临不利的环境：自然资源产品的价格持续下跌，无论国际市场还是国内市场都是如此。

资源型企业自然会减产应对，以煤炭为例，从1996年的约14亿吨下降到2000年的约12亿吨。

这一时期，我国经济正总体上处于低谷，因此，资源型城市内外交困。

中央政府承诺为资源型城市提供特殊帮助。

随后，经济形势好转，2003~2007年连续5年超过10％，自然资源价格也持续上升，开采数量迅猛增长。

仍以煤炭为例，2008年，全国煤炭开采量上升到28亿吨。

这个时期，资源型城市的增长速度高于非资源城市，2000年失业率非常高的资源型城市，到2005年已经下降到平均水平，困难明显缓解。

资源型城市如何实现产业转型，要转向何处？对各个城市的具体转型方向，笔者并不清楚，《资源枯竭型城市》似乎也没有给出可信的方案。

资源型城市政府和企业，掌握更多的信息，他们是市场转型的直接参与者和实施者，对于如何转型，转向何处，他们最有发言权。

但这并不意味着在产业转型的过程中，学者可以成为局外人。

这里的自然资源永远都是比较优势，但如果没有好的体制，“优势”就可能无法体现。

资源型城市的就业问题近年来引发不少关注。

这里大多是老工业基地，劳动者长期生活在计划经济
体制下，一方面，下岗失业冲击严重，就业压力大；另一方面，缺少新兴部门的发育，来为下岗失业者提供岗位。

所以，国有矿业企业的下岗失业者对政府的依赖程度较大。

但这是个过程，在“厂商－工会”谈判模型里，一个重要因素是时间，随着时间的延伸，谈判双方都会修正自己的谈判目标，最后逐渐达成共识。

在资源型城市也同样存在这个问题，开始时，下岗失业者不知所措，希望政府给安排工作。

随着时间延伸，他们发现政府并没有令他们满意的职位时，只能走向市场，市场也因此发育了。

特别是外部环境的好转，下岗失业者开始到其他城市寻找就业机会，2000年失业率超过30％的6个资源型城市，到2005年都降到了10％左右。

资源型城市市场发育迟缓是就业困难的主要原因。

要设法促进这里的市场发育进程，鼓励民营经济发展。

由于地下的自然资源是比较优势，民营企业也设法进入开采、冶炼矿产的行列，使这里产业结构单一，分工链条短。

问题的关键是尽快完成矿权改革，明晰矿权，把公共物品、准公共物品转化为清晰的私人物品，这时，那些没有获得矿权的企业才会转向其他经营方向，产业结构多元化才能实现。

四、一点扩展性思考
资源型城市的确面临着特殊困难，中央政府对他们承担更多的救助和帮扶，无论是从偿还历史欠账的角度，还是从维护社会稳定的角度都是应当的。

向市场转型的顺序不同，但共同富裕的目标相同。

中央政府有责任协调地区间的发展不平衡问题。

近年来，中央政府的财政收入增长较快，找到好的投资项目是最大的挑战，以致大量的资金被投向证券、房地产等泡沫经济中。

与其如此，不如加大社会保障的力度。

在资源型城市，要建立国土整治和开发计划，大力完善基础设施，鼓励民营经济发展；培训劳动者，应对即将到来的产业升级。

资源型城市的困难更大，建议加大金融体制改革的力度，向民营经济开放金融体系，以帮助资源型城市民营企业发展。

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