对农村承包土地的经营权抵押贷款政策的调查与思考——以L县为例

浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢

摘要

L县先行先试开展农村土地的承包经营权抵押贷款试点，但随着抵押贷款业务的逐步深入开展，相关问题开始逐步显现。本文根据当前L县农村承包土地的经营权抵押贷款开展情况为背景，尝试通过在当地走访调研，了解L县在实施农村土地的承包经营权抵押贷款工作中还存在哪些阻碍，结合问题来源和当前政策背景，对L县推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点提出以下四个方面建议。从沟通协调方面，建议加大政策争取力度；从风险防控方面，建议建立风险分担机制；从完善体制方面，建议健全担保体系机制；从提升服务方面，建议加强试点业务指导。

关键词土地、抵押贷款、经营权

引言

（一）研究背景与意义

1.研究背景

“三农问题”一直以来都是“牵一发而动全身”的重要基础性问题。解决好“三农”问题，对于中国经济社会发展具有举足轻重的意义。在很长一段时间内，我国农村地区缺少资金筹集途径是困扰农村振兴、农业发展、农民增收的重要因素，农村普遍缺少一整套融资体系，且面临融资费用高、抵押物少的现实情况。过广大农民朋友在发展农业现代化道路上由于缺乏资金和有效抵押物，导致无法享受优质便利金融服务，在某种程度上限制了农业生产力的发展。农村承包土地的经营权抵押贷款政策是激发农村土地资源活力的一项重要举措，对“三农”发展起到了积极的推动作用。但由于《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》中对农村承包土地的经营权是否能用来融资并未作出明确，由此来看，农村承包土地的经营权抵押贷款政策在实际落地过程中还存在着一些制约。因此，本文在充分调研并借鉴先进地区做法的基础上，提出了一些可供参考的建议，旨在深化政策研究、推动政策落地。

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2.研究意义

党中央明确提出，农业发展最终是走向现代化道路。同时，农业实现现代化也是应对各种风险挑战、坚持创新发展的必由之路。在我国，农业只有实现规模化经营，才能实现农业的大发展，只有走适度规模化经营的道路，才能从经济根本上解决好“三农”问题。在我国，依靠农民个体发展规模农业所需资金比较大，而资金短缺问题恰恰是农业现代化发展的壁垒。从现实情况来看，专业大户、龙头公司、农民合作社、家庭农场是我国发展适度规模化经营的基本形式。承包土地的经营权是农民最基本的生产资料和重要的财产，因此加大金融政策创新力度，唤醒沉睡的土地资源，让其发挥更大的经济价值，以此来满足各类新型经营主体对资金投入的需求就显得十分必要。在我国，农村承包土地的经营权抵押贷款政策依然处于探索和发展阶段，实际操作中依然面临着这样那样的短板，比如配套政策、法律依据尚未建立健全，土地估值较难等问题。通过对这些问题的深入分析和研究，从而对政策进行不断优化和完善，实现承包土地的经营权融资功能，助推农村金融制度改革，为大力实施乡村振兴战略提供更加坚强的制度保证。

（二）文献综述

1.国内研究综述

在我国，资金问题是制约乡村振兴十分重要的因素，如何解决资金问题，如何拓展农业农村发展融资渠道，是实现中央“20字方针”的关键之举。事实上，对于农村土地能否用于抵押问题最早出现在二十多年前，尹云松（1995）认为，农地使用权是一种他物权，完全可以充当抵押标的物。这一论述提出以后，在学术界引起了巨大的反响，并由此开启了国内对农村承包土地的经营权抵押的研究。随后我国承包土地的经营权流转机制经过持续建立和完善，学术界开始对农村承包土地的经营权抵押贷款的调研才逐渐开始。国内很多学者对农村承包土地的经营权抵押贷款这个问题上提出了不同的看法，林乐芳等（2015）认为，当前制约新型农业经营主体主要表现为政府在财政、信贷补偿、

浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢确权颁证和产权交易、信用环境这几方面的政策力度不足，尤其缺乏信贷补偿和风险分担的具体操作办法。覃通就（2018）认为，由于立法上尚未开禁普通农地承包经营权的抵押、缺乏有效的土地经营权处置方式、土地经营权处置范围闭塞、抵押农地处置后农民的生活保障问题以及农村土地确权工作滞后等因素影响，普通农地承包的经营权抵押运行存在风险，运行的效果不好。提出了在立法上放开普通农地承包的经营权抵押，拓宽土地经营权处置路径，完善健全农地抵押配套设施的建议。刘奇（2014）认为政府应在培养市场主体、设置服务机构、开展经营业务方面进行引导和帮助。

笔者工作的安徽省L县是一个以农业为立县之本的欠发达地区，也是全国21个国家现代农业示范区农业建设改革试点地区之一，安徽省20个农村综合改革示范试点县（区）之一，安徽省20个农村金融综合改革试点县之一。L县在推动这项工作的过程中进行了大量的有益探索，通过不断探索农村金融改革创新，通过建立一系列体制机制，努力发挥农村土地应有价值，让农地资源“活起来”，使农地资源真正转化为农民手中的真金白银，不但有效解决了“三农”发展中的资金短缺问题，更为积极推动农村土地改革与金融改革创新提供了宝贵的经验。

2.国外研究综述

在国外的许多地区，，土地抵押研究主要是以土地私有化为基本前提，因此国外不存在承包土地的经营权这个概念，例如德国、日本、美国等地。外国学者由于对农地抵押的研究起步较早，因此取得了一系列的研究成果。德国是全球最早开展农村承包土地的经营权抵押的国家之一。GrayC.L.（2009）德国政府为促进土地流转采用自下而上，由土地拥有者联合组成农业合作社的方式来减少土地流转成本。通过发行以土地所有权为担保的债券，从而获得资金支持，然后合作社再根据每个生产者的不同情况分配资金的模式，即由基层合作社向上发展联合社及联合银行的模式。美国农村土地的经营权抵押则是自上而下模式。具体来说，就是由政府出资设立多个联邦土地银行，然后由各联邦土

浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢地银行管理若干个基层贷款合作社，形成由政府辅助农民组织基层的联邦土地银行合作社。在这种模式下，如果农民有资金需求，必须向农村土地贷款合作社申请，由农村土地贷款合作社负责审核借款人资格，并对土地价值进行评估。根据评估额度，合作社将贷款农户申请提交至联邦土地银行进行审核并由联邦土地银行将资金下放给农户；（陈尧，2018）日本成立专门金融机构，来推动农村土地抵押融资，为农村土地抵押服务。日本通过设立农林渔业金融公库的方式补充农村土地市场，通过自上而下设立农林中央金库、信用联合会以及基层的信用合作社的方式向林、农、渔业建设提供长期低息贷款等等。这些系统性的制度和方案为我国农村土地金融体系的完善和丰富提供了极为重要的借鉴。

另外，国外的一些学者也对我国农村承包土地的经营权抵押贷款模式开展了一系列调查研究，并形成了一些研究成果。（MargoRosato-Stevens，2008）认为目前我国农村承包土地的经营权在实施过程中没有法律上的依据，提出了重新制定完善《中华人民共和国土地承包合同法》《中华人民共和国土地管理法》进而保障农民的土地权利。(Erik Lichtenberg，2004)认为，我国目前以集体所有、家庭承包为主体的土地产权制度在一定程度上导致了土地交易成本的上升，同时降低了土地资源的配置效率，进而影响对土地生产力的持续投入等。

一、L县农村承包土地的经营权抵押贷款简介

L位于安徽省中部，是全市的“南大门”，人口127万人，面积2300平方公里，是全市范围内人口最多、面积最大的县。辖区共由17个镇及L县高新区、台湾农民创业园、L县化工园三个开发区组成。L是也传统的农业大县，盛产粮、油、菜、茶、畜禽和水产，全县常年农作物总播种面积约为260万亩，其中粮食种植面积210万亩左右，年产85万吨以上。L县自2017年正式获批成为全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县后，全县上下迅速掀起了试点工作的热潮，2018年7月13日，L县成功打卡发放了第一笔100万元农村承包土地的经