浅谈擅自改变土地用途及处理办法

浅谈擅自改变土地用途及处理办法

随着社会主义市场经济体制的不断完善，土地使用权的出让、转让日趋频繁，土地受让人不断追求利益最大化，由此引起的土地受让人不按土地出让合同约定的土地使用条件进行开发、建设和使用，擅自改变土地用途的现象时有发生，并且得不到有效遏制，有越演越烈的趋势，成为当前国土资源管理部门必须着手研究解决的热点和难点问题，本人试就擅自改变土地用途的法律关系进行分析，积极探讨如何解决擅自改变土地用途后符合法律规定的科学、规范的处理办法。

1.擅自改变土地用途的界定

《土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途改制，通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。对建设用地的土地用途，通过在土地出让合同或土地划拨批文中加以明确。城市国有土地用途一般划分为：一级分类1个；二级分类8个，包括商服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通运输、水利设施和特殊用地；三级分类32个。在以往的土地出让合同中，一般采用的是土地的二级分类，凡未经批准实际用途与土地出让合同中规定的用途不一致的，都应认定为擅自改变用途。

2.擅自改变土地用途处理的法律规定

《土地管理法》第五十六条明确规定：建设用地单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区改变土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

《城市房地产管理法》第十七条明确规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划

行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

《城市房地产管理法》第二十五条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。

《合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同……第（五）项法律法规规定的其他情形。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：土地使用权应当按照土地使用出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

从上述相关法条中不难看出，擅自改变土地用途的处理方式有二种：一是严重影响城市规划的，出让方有权解除土地出让合同，收回土地使用权。二是符合城市规划的，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，可以改变土地使用权出让合同约定的土地用途，调整土地出让金。

在实践中，第一种情形较为少见，主要是二种情形。

3.擅自改变土地用途处理及要注意的法律关系

根据土地出让合同的约定，受让方一经取得土地使用权后，土地的用途不得擅自变更，必须按照原合同约定来正确合理地使用土地资源，这是一个基本原则。不过，考虑到具体实际情况的差异，有些时候又不能一味机械地执行。对那些必须或者有充足理由需要变更土地用途，又得到土地使用权出让方和政府规划行政主管部门批准同意的情况下变更土地用途也未尝不可。由于土地出让金的计算标准、出让年限等与土地用途直接相关，土地用途发生变化通常会使原土地出让金的数额也发生变化。因此，当土地用途改变后，根据新用地性质重新算出的土地出让金数额，无论是超出原土地出让合同所确定的出让金，还是低于原出让合同所确定的出让金，都存在一个对原土地出让合同中土地出让金总量进行调整的问题，有时也涉

及土地出让年限的调整。

3.1改变土地用途导致土地出让金调整实质上属于一种变更合同的性质

土地出让合同属于一种民事合同，导致合同变更的主要原因有多种，根据《合同法》第七十七条规定：当事人协商一致，可以变更合同。合同的变更有广义和狭义之分，所谓广义的合同变更包括合同内容的变更和合同主体的变更。所谓狭义的合同变更，仅指合同内容的变更。在实践中，土地出让合同主体变更属于一种转让行为，必须办理土地转让手续。而在用途变更前后主体不变的情况下，只是作为合同主要内容土地用途、土地出让金等发生变更的，属于合同内容的变更。

土地作为一种流通领域的特殊商品，土地价格是由许多可变参数决定的，不同的区段、不同的时点、不同的用途、不同的容积率等，都会使土地的价格发生明显的变化，土地受让人因此所应支付的土地出让金也就大不一样，一旦土地用途变更，土地出让金也必然发生调整，如果不对出让金进行调整，就不真正体现合理、有偿使用土地的原则。

调整土地出让金的时点应以补签土地出让合同的时点为依据。原出让合同的土地出让金标准与调整土地出让金时的土地出让金标准相比较有两种可能性：一是原高现低；二是原低现高。在现实生活中受让方改变用途几乎都是为了获取更大的经济效益，因此，实践中大量存在的是土地出让金标准原低现高的现象，往往都是受让方要向出让方补缴土地出让金。因此，应由受让方提供相关材料并提出申请调整土地出让金标准，变更土地出让合同。

3.2变更土地用途在双方协商一致的基础上，必须办理合法的审批手续

土地使用权出让合同是具有一定特殊性的合同，一方面其具有民事合同的性质，是平等的民事主体之间在达成一致意见基础上签订的；同时在现行标准下，又体现了国家对土地出让市场的规范运行和管理职能的内容。《合同法》第七十七条第二款规定：法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。一般而言，普通的民事合同，如果合同内容进行变更，只要主体之间达成共识即可。而土地用途的变更，除了平等的民事主体之间达成共识外，还必须报经有权部门批准同意。

在实践中土地用途的变更有四种情形：一是当事人双方就用途变更已经达

成协议而仅仅是未取得规划行政主管部门同意批准。此种情形下的土地用途的改变属于尚未完全符合法律规定；二是合同各方当事人均同意变更用途且也获得规划行政主管部门的批准，而只是出让金如何调整未达成一致意见，也未重新签订正式合同；三是变更土地用途获得了政府规划行政主管部门的批准，但出让方没有同意也没有办理相关手续；四是变更土地用途未获规划行政主管部门同意，也未和出让方达成一致，无论其是否符合规划，是一种标准违反合同规定的违章建筑行为。一般情况下，在实践中以第二、四种情况为主。土地用途的变更必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。土地出让合同就其本质来讲具有民事合同的性质，因而它应该遵循民事合同关于合同变更的规定；同时由于法律的特殊规定，变更土地出让合同的用途，是一种必须经规划行政主管部门批准才能有效的合同。因此，如果受让方和出让方就土地用途变更问题达成协议，但未经政府规划行政主管部门批准，该土地用途不能成为合法有效的用途。所以，关于土地用途的变更必须达成合同主体的合意及必要的规划审批程序，二者缺一不可。