试析社区第三部门在社区公共服务提供中的作用

试析社区第三部门在社区公共服务提供中的作用

【摘要】：在探讨社区公共服务、社区第三部门概念范围的基础上，以潍坊社区为例，分析了社区第三部门在在社区公共服务提供中的作用。

【关键词】：社区；第三部门；公共服务；潍坊

一、社区公共服务的概念界定

国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务，例如社区的邻居辅导中心，青少年服务中心、妇女避难所等机构的服务称之为社区服务。对于这部分服务内容，国际社会更经常用的词不是社区服务，而是社会福利服务、社会工作或者就是社会服务。可见，并没有一个可以与社会服务或社会福利服务相分离的社区服务概念。

中国的社区服务定义是发动”社会力量”兴办的社会福利事业。社会福利事业是指”面向老年人、残疾人、儿童、优抚对象和社会贫困者的社会福利和社会救助服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务”。”社会力量”在这里是特指非民政部门即非社会福利主管政府部门的其他一切力量。包括其他政府部门、企业、事业、社团、非正式组织以及社会个人。可见，这样的社区服务既非纯粹的专业性概念，又非纯粹的政策性概念，而是两者在特定背景下的概念混合。由此，也就不难理解为什么社区服务发展20多年来，在服务内容、服务分类、服务体制和机制等基本问题上一直没能取得一个相对统一的认识，总是处于不断的争论之中，而且在实践中往往遇到理不清的诸多矛盾。

提出社区公共服务概念，其目的是打破社区服务的混乱概念，提出一个既可以与国际社会又可与我国现实状况接轨的概念内涵。

我们将社区公共服务定义为”以社区为单位提供的社会公共服务”。它是用服务形式满足社区居民共用性消费需要的社会公益产品。

其中，社会公共服务的概念取其包括社会福利服务内容在内的广泛定义，那么，以社区为单位提供的社会公共服务也就包括两个部分：为社区提供的社会福利服务，和为社区提供的社会公共服务。由此，社区公共服务的概念就剔除了为社区提供的社会化的私人服务，从而突显了我们一直呼吁但又找不到适当方式予以强化的那部分为全体居民所共用的社区服务。解决了随着社会发展在社区不断涌现的公共性质更强的那部分服务无法与便民利民服务共用一套话语系统的矛盾。

二、我国城市社区第三部门范围的界定

20世纪80年代，城市社区组织主要是指政府机关和各类企事业单位。20

年过去，今昔对比，社区的社会结构发生了深刻的变化。其中一个重要的表征就是社会自主空间和多元力量的生长，现代意义上的公民社会正在发育之中。社区的公共生活，由原来的高度一元化领导，转变为政党、政府、社会、市场和民众等多种力量共同在公共生活中发挥作用。

随着社区组织的逐渐发育和发展，城市社区已经形成了多元的社区组织结构。概括起来，存在着四类社区组织。一是社区公共管理组织，包括社区党组织、社区行政组织，以及在传统党政单位组织之间建立的共谋社区事务的若干松散型联系的组织，如社区党建联席会议、社区代表会议、社区委员会等。二是社区公益服务组织，如劳动就业服务所、社区保障服务所、社区学校等，大体上是从政府机构和企事业单位中剥离或脱钩出来的，具有半官方性质；也有民间性质的，如社区志愿者协会。三是社区自治组织，如由小区或者楼栋的业主选举产生的业主委员会，主要是维护业主的物业产权和相关经济利益。实现了居民直选后的居委会，也成为了实质意义上的社区自治组织，不过在目前还具有半官方半民间的性质，既要协助政府完成行政事务，又要充当居民代言人，扮演双重的角色。四是居民联谊性组织，主要是居民根据自己兴趣和爱好自愿组建而成，如各类文化艺术和体育团体。

在界定我国城市社区第三部门的范围前，我们需要注意的是我国第三部门的”官民二重性”。学者把我国第三部门的产生按照起源划分为”自上而下的推动”“自下而上的推动”和”外部输入型”，即党政机关发起创办的社团、事业单位、企业、个人发起创办的社团以及由海外组织发起创办的社团。而对于所有这三类第三部门组织，学者普遍认为，”官民二重性”是我国绝大多数第三部门组织在实际动作中所呈现的基本特性。社团还必须同时满足”社会”和”政府”的”双重需求”，因而第三部门的活动领域也只能是”社会”和”政府”共同认可的”交叉地带”。中国第三部门组织之所以具有这种”官民二重性”，是由中国政治社会转型的特点决定的：一方面当前中国不充分的经济改革和迟缓的政治改革，使国家在经济和社会领域依然保持着主导性地位；另一方面，新生或重建的民间组织绝大多数又是从国家机构中直接分化出来的，是国家行政改革的产物，走的是一种”体制内生成路径”。从”路径依赖”角度来看，这些民间组织必然会具有或多或少的”官方性”，或强或弱地依附于政府。

所以在这里，我们把除了第一类社区组织以外的其他三类组织都界定为城市社区第三部门。尽管第二类组织如劳动就业服务所、社区保障服务所、社区学校等是带有半官方性质，也大多是由街道投资兴建的，不过随着治理理念、服务方式的转变（实际情况也正是如此，如街道把公共服务的项目通过招投标或者委托管理给非营利组织或机构。）另外，从此类组织本身提供的特定公共服务的内容来看，此类组织的性质将会越来越向第三部门转化。所以这里我们更多地是从服务提供的机制的角度来界定第三部门的范围。因此，我们也把第二类组织归入到社区的第三部门范围中。

三、潍坊社区第三部门公共服务供给现状

为了能够较清晰的来说明潍坊社区第三部门公共服务提供的情况，本文主

要从公共服务提供主体的角度来说明社区第三部门在社区中有哪些第三部门、提供了哪些服务、提供服务的机制如何、服务的效果如何等。

（1）居委会、业主委员会通过社区资源配置机制来参与社区治理，是一种广义上的公共服务。

潍坊社区资源配置机制的变革集中体现在资源共享格局初步营建上。街道有关部门采取的第一步措施是将原先掌握在党、政组织手中的部分资源纳入与社区自发性组织共享的范畴。这是因为，正处于初步发展阶段的社区自发性群众组织往往承担着满足居民需求的重要功能，但是由于种种原因，它们所掌握的资源却相对匮乏。潍坊街道有关部门为各种群众文体性的社区自发组织提供了场所、资金等资助，同时，这些自发组织也动用自身所掌握的民意资源来协助街道展开工作。

从1998年开始，推出了”四个轮子一匹马”的制度安排。所谓”四个轮子一匹马”，其实是一种形象的比喻，用于说明居委会、社工站、业主委员会、物业公司在小区重视四个相互独立而又相互合作的社区组织，而其深层涵义则是为构建四个组织之间的资源共享平台提供制度上的保证。这种制度安排要求居委会、社工站、物业公司和业主委员会共同承担起居民区日常事务管理的职责，每一个组织不仅理应而且必须协助其他组织，以满足居民需求。

（2）社区服务中心、文化中心、老年人活动中心、社区健身中心、科普教育中心、青少年教育基地、老年服务社、助残服务社、青少年辅导站、义工服务社、友邻服务社。

完善政府购买民间组织服务的运作机制，推进政府职能转变。为了达到这一目标，潍坊社区有关部门已经开始探索”改革目前由政府包办社会公共服务的模式，将政府承担的事务性工作剥离出来，交由民间组织服务中心来承接；建立以项目为导向的契约式管理模式，采用项目发标形式，向民间组织服务中心招标，以契约形式明确中标民间组织的权利义务，由政府出资购买民间组织的服务，再按契约约定进行管理”。这种机制的建设，将为民间组织的发展寻求到一种深层的机制支持。另外，建立政府购买机制。为此，街道有关部门对现有的社区管理运作机制进行了梳理：一是将当前政府为公众服务”缺位”的项目，通过招投标等形式，由政府购买服务，交民间组织来运作。二是要盘活现有存量，将社区服务中心、文化中心、老年人活动中心、社区健身中心、科普教育中心、青少年教育基地等社区服务机构委托民间组织管理，并在一至三年内，将85%的为社区居民提供服务的设施实现转制，由民间运作。优化民间组织结构，积极培育发展与社区经济建设和社会事业发展相协调，符合社区特点的民间组织；重点培育发展老年服务社、助残服务社、青少年辅导站、义工服务社、友邻服务社等一些社会公益性、服务型民间组织。

（3）老年人协会、慈爱服务社

从潍坊街道的发展历程来看，主要培育了两个社团：一个是老年人协会。有