旧城改造的前世今生

旧城改造的前世今生“所有的城市都是疯狂的，然而是华丽的疯狂。

所有的城市都是美丽的，然而是冷酷的美丽。

”——克•达•莫利城市的发展与人类社会生产和生活方式的进步有着密切的关系。

在特定的历史时期，城市的发展水平总是与当时的生产力发展水平和人类的生产方式相适应。

随着生产力发展水平的提高，人类生产和生活方式变化，城市在不断地发展变化以适应社会发展的需要。

在科学技术高度进步、人类生产和生活方式急剧变化、城市迅速发展的今天，城市旧区的基础设施不健全，土地利用率低下，布局混乱，环境恶化等问题日益突出地表现，城市老化无法适应社会发展的要求，为了保证城市社会经济的持续发展，必须对城市旧城进行有计划的改造。

在这样一种背景下，本文对旧城改造的原因、主体、作用机制展开了研究，即为什么要进行旧城改造？改造的三个主体（政府、房地产企业和居民）遵循什么样的行动逻辑？三者间的博弈怎样进行并对社会空间重构会产生何种影响？第一个问题解释了不同利益主体为旧城改造寻找理由的不同角度；第二个问题是三个参与主体对旧城改造目标的不同认定；第三个问题是三者为实现各自目标，在博弈过程中采取的行动策略、取得的效果及这些效果在社会空间重构中的体现形式。

一、改造的理由：旧城之“旧”现代汉语词典中对“旧”字的解释为：“过去的，过时的，跟‘新’相对”。

由此可以看出，“旧”是与“新”相对应而言的，因为有了“新”所以凸显了“旧”。

那么，旧城也仅仅是与新城相对的一个概念吗？旧城之所以为“旧”，是处于怎样的“过时”状态呢？史蒂文•蒂耶斯德尔、蒂姆•希思和塔内尔•厄奇在《城市历史街区的复兴》一书中这样描述：“任何一座建筑或一个区域过时的程度是不同的。

而且‘过时’是一个与最终状态相对的概念，因为‘作废’可能从来也不会发生。

举例来说，除非一座建筑是专门为了一个特殊的目的而设计的（如核电站），否则很难想象它不具有潜在的可变性而且无法转变其使用方式。

因此，一座建筑极少会达到完全的过时状态。

同样，过时也很少是绝对的，不管是一座建筑或一个地区，充其量是或多或少地比它的竞争对手过时一些。

”本研究认为，可以从物质性角度和功能性角度两个方面看待旧城地区的过时问题：1、物质性过时旧城地区物质性过时是指旧城地区的房屋质量、建筑风貌与城市环境处于一种残损衰败的状态，是从建筑与旧城环境本身的衰变角度与新城地区相比而言的过时。

（1）房屋质量的过时正常的使用损耗、长年累月的风吹雨打，甚至历史上自然灾害的因素都会使旧城地区的房屋建筑质量不断下降。

同时，得不到及时的修缮与维护，旧城地区的许多房屋都严重损坏。

因此，旧城地区往往也是危旧房集中的地区。

针对这种房屋质量的物质性过时，旧城改造是势在必行的选择。

（2）建筑标准的过时不同时期的房屋修建标准是不同的，这些标准中有些是政策法规（官方的）所规定的最低标准。

老建筑符合其修建年代的标准，却未必符合后来的标准，如防火通道、用电负荷、建筑保温等。

随着居民生活方式在不同历史时期的发展变化，建筑标准随之也产生了巨大变革。

因此，用今天的政策法规去审视，大部分老建筑不但是过时的，而且是违反相关规范标准，甚至是违法的。

这种过时源于现代人对建筑标准问题的认定对旧建筑产生的冲击。

（3）建筑风貌与形象的过时认为旧城地区在建筑风貌与区域形象方面过时的观点，大多是在与新城地区的建筑形态和城市风貌进行比较后形成的一种视觉判断。

这种观点没有认识到旧城地区作为城市历史发展空间载体的历史文化价值，而是简单的以对现代建筑的审美观去衡量历史街区的老建筑，认为老建筑已经不能适应现代化发展的功能要求，在审美上是一种“老气横秋”的城市风貌。

同时，这种“过时”的城市风貌也被认定为是“社会生产力落后不发达”的表现，应该通过改造使旧城地区“旧貌换新颜”。

这种观点在我国以往的旧城改造实践中颇有市场，改变“落后的旧城风貌”往往与改善旧城居民居住条件相提并论，成为政府旧城改造工作的一个理由。

2、功能性过时（1）使用功能的过时旧城地区的房屋是根据其建造年代的社会经济条件、居民生活方式和物质生活水平来修建的，是特定历史时期的产物。

随着时代的发展，科技的进步，人们对于居住条件的要求在不断提高，生活方式也在不断变化。

习惯了现代居住标准的人们已经很难想象没有上下水设施、没有独立卫生间的老房子怎么能够满足住房的舒适性要求。

同样，曾经在历史上一度繁荣的旧城地区老字号商铺，其建筑规模又怎能与大型现代商厦相比？从这个角度讲，时代的发展造成了旧城地区老建筑在使用功能上的过时。

因此，老建筑在居住功能上被现代人质疑，在商业功能上被大型化的现代商业模式所遗弃，这也是旧城地区城市活力衰败的一个重要原因。

（2）经济功能的过时这一观点认为，在不同时代，经济发展的规模和组织形式对空间的要求是不同的。

旧城地区在建筑面积、交通条件、空间形态上很难满足现代经济与产业模式发展的要求。

换言之，旧城地区在经济功能上已经落后于时代的发展。

然而，这一观点忽视了经济与产业形态多元化的特点，以己之长比人之短。

规模经济与产业聚集固然是现代经济体系中竞争力较强的一种产业经济发展模式，但小而灵活的经济模式也是颇具特色与生命力的。

正如现代商业模式中大规模百货商场与小型专卖店可以相互补充、共同繁荣的局面一样，旧城地区在经济功能上的过时并非是其已经真的不具备经济发展的空间可能，而是没有找到旧城空间形态和文化特色与现代经济的契合点，或者是因为现代经济产业模式缺乏在与旧城地区特点的契合方面做出努力和尝试，而只是按照单一的大型化现代模式进行简单复制。

（3）经济竞争导致的相对过时不同于经济功能的过时，经济竞争导致的旧城地区功能性过时并非是说旧城没有经济功能，而是与新城区域相比，旧城地区的投资回报率相对较低。

相对于新城区域，在旧城地区的投资可能受到更多限制（如历史文化保护区在控高、建筑风貌等方面的规定和限制），由此导致投资成本的上升；另一方面，旧城地区相对有限的经济活力导致其投资效益相对较低。

这种观点有效地解释了我国旧城改造为什么往往采取推倒重建、破旧立新的方式：一方面是出于操作层面的简单化处理，更重要的则是因为如果采用小规模、渐进式的改造模式，政府和房地产企业不但在旧城历史文化保护方面的投资成本会加大，改造后所能带来的经济效益也远不及推倒重建模式打造的新兴区域收益丰厚。

出于对改造资金平衡和区域未来经济增长的考虑，与其让旧城保护“费力不讨好”，不如干脆“拆旧建新，一步到位”。

经济竞争导致的相对过时是一种基于经济效益最大化逻辑而产生的旧城地区功能过时，给旧城历史文化保护区带来了巨大的压力。

综上所述，虽然旧城之“旧”有物质性过时的一面，然而旧城地区功能性的过时才是政府进行旧城改造的最主要动因。

不同的“过时”对应的是不同的改造目的，这些目的又关系到旧城改造中的不同利益群体。

从这个意义上讲，旧城改造就是在不同利益集团的不同改造目的之间取舍与平衡的一个过程。

二、行动的逻辑：不同利益主体眼中的旧城改造各级政府、房地产开发企业和旧城居民是旧城改造中最主要的三个利益主体。

旧城改造对于三者具有不同的意义。

因此，三者在旧城改造中的目的以及由此导致的行动逻辑，对于研究旧城改造的最终效果具有重要的意义。

1、政府的角度：民生、政绩与财政收入在我国的旧城改造实践中，政府是推动改造的最主要力量。

政府内部按照行政级别分为国家政府、市级政府和区县级政府，按照权限与属地分为中央政府和地方政府。

各级政府之间，中央政府与地方政府之间，乃至政府的不同部门之间对旧城改造的目的和行动逻辑都因实际情况的不同而有所差别。

因此，不能简单地将旧城改造中的政府概念混为一谈。

政府作为旧城改造中最具权威的利益主体，其内部对旧城改造的认识既有一致性也有差异性，在经济利益与社会效益间也存在着矛盾与冲突。

（1）民生的角度：解危排困城市的发展与演变永远是以一种持续的动态形式存在于历史发展的长河中。

在社会经济形态的发展、产业结构的变化、城市重点发展区域的转移等诸多因素的作用下，昔日一度繁华的旧城地区面临着空间衰败、功能过时和经济衰退的局面，普遍存在人口居住密度高、危旧房比例高、房屋质量差、经济发展水平相对落后的特点。

对各级政府而言，通过旧城改造改善民生问题成为刻不容缓的首要政府工作内容。

在我国旧城改造的历史实践中，绝大多数改造项目都是为了改善旧城居民的居住条件，提高旧城居民生活水平，改变城市旧城地区衰败落后的面貌。

以北京市为例，北京旧城改造以解决旧城居民房屋破败、居住条件紧张这一民生问题为首要工作目标，在很长的一段历史时期内，旧城改造被等同于危旧房改造。

既然“危旧破败”是没有价值的，所以最“理性”的选择就是推倒重建。

在这一思维逻辑下，对旧城地区进行大规模推倒重建的改造方式成为了政府旧城改造的主要形式，也正因如此，旧城改造在改善居民居住条件的同时，也给旧城历史文化保护带来了灾难性的影响。

（2）政绩的体现：推动经济发展与打造功能区推动经济发展二十世纪九十年代开始，我国进入社会转型时期，地方政府市场化与企业化的趋势日益明显。

旧城改造成为政府（特别是地方政府）政绩的重要体现。

如果说民生问题给政府带来的是一种压力，那么通过旧城改造，实现经济增长与社会发展就是政府推进旧城改造工作的强大动力。

于是，作为一种衡量经济增长最为直接的指标，GDP的增长成为地方政府政绩的重要体现，也成为地方政府竞相追逐的目标。

如何通过旧城改造来实现这一目标？那就是利用旧城地区的空间资源，通过招商引资的方式，让旧城地区这块宝地尽可能地带来更多的经济效益。

打造功能区从二十世纪九十年代开始，北京市城八区（2008年数据）各区政府便开始争先恐后地打造各自的功能区（如下图）。

海淀区凭借科研院所与高科技人才集中的优势成功打造出中关村高科技产业商务区；朝阳区结合跨国公司总部集中的特点打造出中央商务区（CBD），而后又借亚运会和奥运会的机遇打造出奥林匹克中心区；西城区凭借金融监管机构云集的优势打造以金融产业为特色的金融街；东城区利用朝阳CBD外延的机会努力打造东二环CBD；宣武区依托老北京传统文化浓郁的优势着力创建宣南文化区；崇文区虽然面积较小，但仍不失时机地打造天坛文化圈；丰台区为改变经济水平相对落后的现状，正努力打造一个高端产业的丽泽商务区。

北京市各城区中，经济发展最好的海淀区、朝阳区、西城区和东城区都有定位明确、发展成熟的城市功能区；经济发展较为落后的宣武区、崇文区、丰台区和石景山区，要么功能区发展刚刚起步，要么尚未有明确的功能区定位和规划。

北京市主城区各功能区分布状况北京市各城区打造城市功能区的目的在于创造新的经济增长点，通过转变区域功能，加大城市建设力度，从而为招商引资创造良好的条件。

与此同时，根据功能区的产业定位，出台相应的优惠政策，从而实现产业的集约化发展和规模效益。