提高行政执法效能需强化总体设计

提高行政执法效能需强化总体设计

作者：钱格祥

来源：《新丝路杂志（下旬）》2017年第10期

摘要：行政执法效能包括行政执法的能力和水平，行政相对人的满意度，政府的价值实现等，当前影响行政执法效能的因素是多方面的，在深入推进依法行政，建设法治政府的大背景下，提高行政执法效能再也不能“摸着石头过河了”，需要从系统论和过程论的视角强化总体设计：更新行政执法理念，改革行政执法体制，细化行政执法依据，优化行政执法程序，突出行政执法责任，提高执法人员素质，创新行政执法方式，强调行政执法评估，加强行政执法保障。

关键词：行政执法；总体设计；绩效评估

行政执法是行政主体执行法律、法规、规章的行为，是与人民群众的关系最密切的行政管理活动，是坚持依法行政、建设法治政府的关键环节，也是需要加强和改进的薄弱环节。效能是行政管理的生命。建立法治政府，要求政府不仅是公正的，而且是高效率的，否则，政府管理就难以适应经济社会快速发展的要求。当前行政执法效能不高的表现主要为：执法部门职能交叉、权责不清，互相推诿，有利就争，无利益则退，多头执法，重复执法。执法依据粗旷，模棱两可，缺少可操作性，自由裁量空间大。执法人员良莠不齐，有编制的人不去执法，一线执法人员如协警、协办、协勤等无编制，甚至无执法资格证。执法方式简单粗暴，以罚代管，缺少人性化和合理性。地方保护主义干扰执法，甚至为了利益越权执法，违法执法，有的该执法的反到不作为。一些基层执法力量薄弱，执法保障不到位，执法监督缺少长效机制。

如何解决上述行政执法过程中存在的问题，提高行政执法效能呢？理论上和实践中有各种对策和思路，有人推崇顶层设计，有人主张基层探索和创新，有人强调“摸着石头过河”，其实建国以来我们国家包括政府机构改革、政府职能转变在内的行政体制改革已经进行了六次，最近的一次是2013年，包括现在的“简政放权、放管结合、优化服务”改革，力度之大，决心之坚，前所未有，也取得了巨大的效果。但问题在于改革开放三十多年来行政体制改革与经济体制改革进入到了深水区和攻坚期，不从总体上进行通盘考虑与科学设计，势必又会陷入政府机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”和行政权力“一收就死、一放就乱”的怪圈。本文以系统论和过程论为理论分析工具，倡导大科学家钱学森提出的“总体设计”。1986年1月，钱学森说：“我们总要把社会主义建设引上严密的、科学的道路，以求有预见性。不能老是‘走一步，看一步，摸着石头过河！’”1992年9月，他又说，现在人们在总结我国40余年社会主义建设的经验与教训后，终于悟到中国社会主义建设是一项极为复杂的系统工程，我们一定要建立中国社会主义建设的总体设计部。 1993年7月，他再次强调：“我们对改革要强调宏观整体思维，这是现在最缺的。” 根据系统论的观点，行政执法是一项系统工程，它离不开执法主体、执法客体、执法事项、执法保障等，根据过程论的观点，行政执法是一个动态的过程，它包括执法决策、执法公开、执法评估等。因此，提高行政执法效能，需对行政执法全过程进行总体设计。

一、更新行政执法理念

当前全国各地行政执法过程中出现了形形色色的不当甚至违法的执法行为。如“钓鱼式执法”、“指标式执法”、“连坐式执法”、“曝光式执法”、“选择性执法”等，这些执法方式之所以遭到社会舆论的诟病和行政相对人的抵制，不仅仅是执法方式欠妥，更重要的是执法理念发生了偏差，缺乏法治思维和“执法的本质是服务”的理念。因此，行政执法机构和人员必须弘扬现代法治精神，以法治作为判断是非和行政执法的唯一标准，以公平正义为核心，牢固树立“法无授权不可为，法定职责必须为”。

二、改革行政执法体制

根据事权和职能层级的不同，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率。

三、完善行政执法程序

建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争，建立异地行政执法协助制度。

四、创新行政执法方式

推行行政执法公示制度。加强行政执法信息化建设和信息共享，完善网上执法办案及信息查询系统。强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

五、突出行政执法责任

严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

六、提高执法人员素质

实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。

七、加强行政执法保障

对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为，坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要有法治思维，支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。行政机关履行执法职责所需经费，由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

八、加强行政执法评估

行政执法的法律效果和社会效果如何，短期效益与长期效益怎样，不能执法结束就万事大吉。应该又科学合理的评估方案和规划，评估主体除了行政机关还应有地位独立的第三方，根据评估对象的不同，评估标准和时限应有所区别，评估方法兼顾定量和定性两种方法，尤其不能忽略行政相对人和社会公众的满意度与获得感。当然，执法前风险评估也不能忽视。

参考文献：

[1]李天尧.《党内法规建设的动态研究——基于过程论和系统论视角》[D].北京.中共中央党校，2016.（1）

[2]参见中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》

作者简介：

钱格祥（1974—）男，中共鄂尔多斯市委党校法学教研部副主任，讲师。