中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计

¹ 马国贤: 5政府绩效管理 6, 第 217 页, 复旦大学出版社, 2005 年版。
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Байду номын сангаас
政治学研究
2010年第 2期
制度安排; 所谓公正原则, 就是政府公共治理效能评价要公开透明, 评价对象适用的标准、程序和 方法要一致, 只有公正, 结果才有可比性。
为了优选出评价省级政府公共治理效能的指标体系, 以上述原则作指导, 本文进一步研究分 析了三套在国内影响较大的评价地方政府绩效的指标体系, 它们分别是: 2004年由国家人事部 / 中国政府绩效评估 0课题组提出的地方政府绩效评估指标体系; 2004年由北京师范大学管理学 院唐任伍教授提出的省级政府效率评估指标体系; 2007年由浙江大学 / 浙江省政府公共服务能 力的评价与规划研究 0课题组设计的地方政府公共服务能力评价指标体系。通过对这些指标体 系的比较分析, 再结合我国省级政府的职能要求, 设计出评价省级政府公共治理效能的一套全新 的指标体系。
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中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计
能。只有从省级政府法定职能出发来遴选和设计指标, 所反映出来的公共治理效能才具有真实 性、科学性和客观性。
分类评价原则。对事务进行分类研究是明确事务内涵、廓清事务外延的重要方法, 这种方法 有助于加深对事务本质属性、基本内容等的认识和理解。设计政府公共治理效能指标体系也可 以借助这种方法。我们认为, 政府公共治理效能的决定性因素为公共治理政策、公共治理体制和 公共治理行为, 以这三个决定性因素为根据, 可以将政府公共治理效能划分为政策效能、体制效 能和行为效能。尽管这三个维度间有交叉的部分, 但其评价的侧重点是不一样的, 只有把这三个 维度综合起来考察, 才能更为客观公正地反映出省级政府的公共治理效能。
职能原则。即在遴选省级政府公共治理效能评价指标时, 首要依据省级政府承担的法定职
* 本文为施雪华主持的国家教育部首批新世纪优秀人才支持计 划课题 5当 代中国政 府公共治 理效能的 理论设计、调查评 估与发展规划研究 6的研究成果, 课题批准号为: NCET- 04 - 0677; 同时, 也是 施雪华主持的教 育部 / 学习宣传 贯彻党的 十七大精神和改革开放三十周年理论研究应急课题 0 5中国特色社会 主义政治发展道 路研究 6的研究 成果之一, 课题批 准号为: 2008 JY J060; 还是施雪华主持的北京师范大学引进人才 ( 学科带头人 ) 科研启动基金 项目 5当代中国政 治发展的 战略与模式研究 6的研究成果之一, 课题批准号为: 107021。
(一 )实现公共服务与社会管理职能的政策效能指标 / 公共服务就是提供公共产品和服务, 包括加强城乡公共设施建设, 发展社会就业、社会保 障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业, 发布公共信息等, 为社会公众生活和参与社会 经济、政治、文化活动提供保障和创造条件, 努力建设服务型政府。0¹ / 社会管理就是通过制定社 会政策和法规, 依法管理和规范社会组织、社会事务, 化解社会矛盾, 调节收入分配, 维护社会公 正、社会秩序和社会稳定。0º政府的公共服务职能主要着眼于维护社会组织和公民个人的权利 与利益, 而政府的社会管理职能侧重点在于为维护国家、政府、社会组织与公民个人的共同权利 与利益而对各方各自的权利与利益作出适当的限制。在大多数情况下, 我们发现这两种职能有 很多相互交叉共生的领域, 譬如, 为了保证和维持正常的社会经济秩序, 政府对社会经济活动要 进行管理与控制, 政府管理教育、卫生、科技、文化等事业, 这既有政府履行社会管理职能的成分, 也有政府履行公共服务职能的因素, 这要看政府履行职能时的价值向度的区别: 主要着眼于维护 社会组织和公民个人的权利与利益, 还是主要在于限制各方各自的权利与利益。鉴于政府的公 共服务和社会管理职能具有一部分重叠性特征, 我们认为可以把它们结合在一起加以研究和阐 释。根据上述对公共服务和社会管理职能的界定, 我们认为, 省级政府公共服务和社会管理职能 的主要内容应该包括以下方面: 第一, 公共教育方面。发展公共教育是政府履行公共服务职能最重要的体现, 政府发展公共
为保证指标体系的科学性、可靠性和可行性, 我们将设计好的指标体系提交给上海、浙江、辽 宁、湖南和云南五个省的相关专家学者以及政府部门的领导者, 请他们提出意见。根据他们的意 见, 我们对一部分指标进一步作了修订和完善。下面就从政策效能、体制效能和行为效能三个维 度分别阐述省级政府效能评价指标体系:
二、省级政府效能评价指标体系 ) ) ) 政策效能
对于省级政府公共治理效能评价指标体系, 如果一一罗列的话会极为复杂。按照穷尽罗列 的方式来评价政府绩效, 其优点是全面, 其缺陷是评估成本太高, 而且几乎没有实践上的可操作 性。那么, 能否找到一种少而精的, 而且能够客观而充分地反映政府绩效水平的指标体系呢? 本 研究正是基于这种考虑而展开的, 为此, 我们在设计省级政府公共治理效能评价指标体系时, 确 定了必须遵循的依据和原则:
价值导向原则。即在设计政府公共治理效能评价指标体系时, 应当将科学发展观、民生为 本、公平正义等价值追求蕴含在指标体系之中。有合理的鲜明的价值追求的效能评价指标体系 才能引导政府公共治理活动朝着正确的、健康的方向前进, 否则将导致政府治理行为的错乱或失 范, 甚至走到歧途上去。
/ 二八 0原则。也称为侧重性原则, 是管理实践中经常使用的方法。该方法认为在管理上, 20% 的环节或因素决定了 80% 的成效, 优秀的管理者在管理过程中不能平均用力, 而应该把管 理的侧重点放在那 20% 的重要环节或因素上。在设计省级政府公共治理效能评价指标时, 也同 样应该采纳该方法, 即根据省级政府的职能定位, 充分考虑特定历史时期的特殊要求, 选择重点 指标来进行效能 评价。这样, 不仅可以 做到评价成本 低, 便于操 作, 而且 不失科学性。 / 抓住 20% 的关键, 进行分析和衡量, 就能抓住绩效测评的重心。0¹
第三, 公共医疗卫生与计划生育服务方面。我们设立四个指标来考察政府公共医疗卫生政 策的效能: 一是 / 医疗卫生经费占财政支出的比重 0。这个指标从一定程度上可以反映出政府对 公共医疗卫生服务承担职责的情况; 二是 / 人均医疗卫生费投入 0。这个指标可以大致反映人们 所享有的医疗卫生服务的质量和水平; 三是 / 每万人拥有的医疗卫生人员数 0; 四是 / 每万人拥有 的病床数 0。上述两个指标在一定程度上可以反映一个地区医疗卫生事业的发展水平。计划生 育工作方面, 我们采用了两个指标来反映政府实施人口与计划生育政策的效能: 一是 / 人口出生 率 0; 二是 / 人口自然增长率 0。以上两个指标基本上可以反映政府履行计划生育职责、推行计划 生育政策的工作效能。
可操作性原则。省级政府公共治理效能评价是一项要求产生切实成果的实践活动。要产生 切实的成果, 关键取决于评价过程的可操作性。评价过程的可操作性又是受评价指标体系的可 操作性决定的。所以在设计评价指标体系, 遴选具体指标时, 必须考虑指标所涉及的数据是否有 可靠来源。
另外, 省级政府公共治理效能评价指标设计还必须坚持科学、规范和公正原则。所谓科学原 则, 就是始终遵循地方政府公共治理的客观规律来设立评价指标, 坚持科学原则, 才能反映客观 事务的本质属性, 这样的评价指标才具有真理性, 也才能够长久; 规范原则, 就是政府公共治理效 能评价要建立制度化、规范化的评价体系, 评价标准、程序、方法等都要有一套大家认可的合理的
系统原则。系统强调要素的整体性、相关性和层次性。省级政府公共治理效能评价指标体 系的设计应该遵循系统原则, 主要应当符合两个方面的要求: 一是各项指标的选择要服从整体性 要求。由于我们研究的对象是省级政府的公共治理效能, 这是一个综合性的整体效能, 而不是某 一个部门、某一个机关、某一项工作的效能, 所以在评价指标的遴选上就必须通盘考虑。社会主 义市场经济条件下省级政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务, 四个方面 的职能要素构成省级政府的职能系统, 遴选指标时, 必须有相应的指标相对完整而充分地体现这 个职能系统运行的状况; 二是所选择的各项指标之间是一种有机统一关系, 即所选择的指标之间 应该相互协调、相互补充、相互支撑, 而不能相互抵触, 或相互冲突。所选择的指标, 既能反映政 府公共治理某一个领域的效能状况, 又能与别的指标之间形成一种连接和协作关系, 由此体现出 政府公共治理效能的整体状况。
中国省级政府公共治理效能 评价指标体系设计*
施雪华 方盛举
内容提要: 中国省级政府公共治理效能评价是一个综合性系统, 包括评价主体、评价对 象、评价价值取向设定、评价指标体系建构、评价实施与操作、评价方法选择、评价模型、 制度安排、评价信息使用等等。其中, 评价主体是核心, 而评价指标以及标准的制定是 关键。评价指标若设计不合理, 将会使效能评价难以达到预期的目标。因此, 从政策、 体制、行为三个视角设计一套评价中国省级政府公共治理效能的指标体系, 对于提升我 国地方政府的综合治理效能具有重要的理论启示和实践运用价值。 关键词: 省级政府; 公共治理效能; 评价指标体系
一、问题的提出
省级政府公共治理效能评价指标, 就是根据评价主体和评价价值取向定位的要求, 搜集省级 政府行政成果的有关信息, 综合反映省级政府提供管理与服务能力的基本情况, 对特定省级政府 的效能做出全面、综合判断的标准。省级政府公共治理效能评价指标具有反映省、自治区、直辖 市政府管理与服务状态, 检测省、自治区、直辖市政府管理与服务过程, 预测和计划地方政府发 展, 评价省、自治区、直辖市政府管理与服务绩效等功能, 直接关系到效能评价活动的实质性开 展, 关系到地方政府下一阶段工作的改进和提高, 而其所具有的价值取向也引导着地方政府未来 的发展方向。
市场经济条件下, 省级政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务, 而省级 政府的公共政策主要是为了达成这些职能而制定和推行的, 因此, 考察和评价省级政府政策效能 可以分解为履行经济调节职能的政策效能、履行市场监管职能的政策效能、履行社会管理职能的 政策效能和履行公共服务职能的政策效能。
¹ 温家宝: 5在中央党校省部级干部研讨班上的讲话 6, 2004年 2月 21 日。 º 陈振明: 5理解社会管理职能 6, 5东南学术 6, 2005年第 4 期。
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中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计
教育的政策效能可以通过以下指标得以反映: 一是 / 预算内教育经费占财政支出的比重 0。预算 内教育经费是指地方政府财政预算中必须给本地各类教育的支出, 它占地方财政支出的比重可 以从量的方面反映出该地方政府承担公共 教育服务职责的状况; 二是 / 学生 均受教育经费投 入 0。这是反映学生人均能够获得多少财政性教育经费的投入, 这个指标从很大程度上可以反 映出本地公共教育服务的质量和水平; 三是 / 高中阶段毛入学率 0、和 / 高等教育毛入学率 0。到 目前为止, 学界还没有找到一个可以直接检验政府公共教育效果的量化指标, 为了解决这个问 题, 我们采用 / 高中阶段毛入学率 0和 / 高等教育毛入学率 0这两个指标。尽管我们知道这两个指 标也有一定缺陷, 但在没有理想指标的情况下, 采取 / 劣中取优 0的方法, 把这两个指标作为一个 检验政府公共教育政策效果的指标, 这两个指标可以从一定程度上体现政府公共教育服务的效 果, 特别是基础教育服务的效果。
第二, 科技事业方面。我们设定了四个指标来反映政府科技政策的效能: 一是 / R& D经费占 GDP比重 0。这个指标可以反映出政府对科技事业发展履行职责的程度, 其缺陷是不能对人口 数量不同的省区之间进行比较分析; 二是 / 人均科技经费投入 0。这个指标可以反映政府的对科 技事业的投入力度, 可以弥补第一个指标的不足, 即可用来比较人口不同的省区, 政府对科技事 业发展重视的程度和投入的力度; 三是 / 每万人发明专利申请量 0。发明专利申请量是一个地区 自主创新能力、科技实力最集中的反映。科技投入必须转化为产出, 本地区范围内发明专利申请 数量, 就是投入效果的直接体现。