02 第二章 西方公共行政学的产生和发展
西方公共行政学产生的历史背景及历史演进
西方公共行政学产生的历史背景及历史演进皮兴灿戚俊华于立柱杨杨（中国地质大学（武汉）政法学院湖北武汉，430074）【摘要】西方公共行政学产生于19世纪末20世纪初，肇始于1887年威尔逊的《行政之研究》一文，19世纪中期以来，随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展，形成于18世纪和19世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化的经济与社会，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分，为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，推动了公共行政学的产生和发展，到20世纪30年代，一门完全科学导向的公共行政学最后成型。
【关键词】公共行政学历史背景历史演进19世纪中期以来，美国现有的政治体制和政府管理模式越来越不适应于发生根本性变化的社会与经济，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分。
面对一个以工业资本主义为核心的市场经济，政府显得十分无能、低效且不负责任。
19世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理的局面，有利于培育公共机构的民主体制，但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任命的公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。
其结果就是导致：“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。
”恶性局面的出现。
为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。
早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者，例如威尔逊、威洛比(William Willoughby)等。
他们在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”，然而，他们大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。
西方行政学的产生与发展历程
西方行政学的产生与发展历程导论：西方行政学的发生与开展历程一、西方行政学的发生1、中西早期行政管理思想〔非系统非学科化〕2、1845年法迷信家M·A·安培〝树立管理国度之迷信〞的想象；3、1865-68德学者斯坦因七卷本«行政学»最早提出〝行政学〞一词〔指行政法〕；4、1887年美学者〔总统〕威尔逊宣布开创性的«行政学研讨»一文，主张政治与行政分别，将行政管理作为一门独立的学科加以研讨。
5、1900年美学者古德诺出版宣布〈政治与行政〉一书，进一步明白指出政治与行政的区分。
〔自此行政学作为一个新的、独立的研讨范围得以确立。
〕6、1926怀特«行政学导论»、1927威洛比«公共行政原理»，对其内容停止系统研讨和论述。
行政学实际体系得以构成。
〔发生背景〕二、西方行政学的开展历程多种分段方法：A、丹尼尔·雷恩〔管理思想〕：迷信管理时期〔19世末20世初〕、社会人时期〔20世纪20年代〕、以后时期〔二战后〕；B、台湾学者〔行政学〕：传统实际时期〔X*：1900-30〕、行为迷信时期〔Y*：1930-60〕、系统实际时期〔Z*，1960后〕；C、夏书章：构成阶段〔19世末到20世纪20年代〕、生长阶段—迷信管理时期〔20年代后〕、迷信化时期〔40年代始〕；D、教材观念丁煌«西方行政学说史»〔参照众多美国学者之方法〕，六阶段：◆西方行政学的提出与创立时期〔1887-1918年〕；◆西方行政学的正统时期〔1919-1941年〕；◆西方行政学的批判与转变时期〔1941-1959年〕；◆西方行政学的开展与运用时期〔20世纪60年代〕；◆西方行政学的应战与创新时期〔20世纪70年代〕；◆西方行政学的总结与探求时期〔20世纪80年代〕1、提出与创立时期：1887-1918代表人物著作及观念：威尔逊：行政学开创人，«行政学研讨»，主张政治与行政分别，树立一门独立的行政学科；古德诺：美行政学家，«政治与行政»，对政治与行政的分别实际作了进一步发扬；泰勒：美管理学者，«迷信管理原理»，倡议迷信管理；法约尔：法管理学者，〈普通管理原理〉，提出了普通管理的一些基本原理〔十四管理原那么〕2、西方行政学的正统时期：1919-1941年这一时期的行政学家承袭了早期行政学的基本信心，以为〝真正的民主与真正的效率是一致的〞，经济和效率是行政管理的基本准那么。
《西方公共行政理论》复习资料
复习范围：（1）出题形式包括：单选题、多选题、判断题、名词解释、论述题。
（2）以此复习资料为线索，在此基础上对照和阅读教材，按照复习要点进行复习。
基于题型的多样化，所以复习中要注意掌握好要点，抓住问题的关节点。
（3）此复习提纲所列出的为问题的要点，涉及具体问题、尤其是论述题时还需参照教材中的内容进一步展开论述。
导论西方公共行政理论的产生与发展第一节西方行政学的产生✧行政学与其他领域一样，具有十分悠久的历史。
然而成为一门独立的学科，则是19世纪末、20世纪初的事情✧德国学者斯坦因于1865年至1868年发表的七卷本《行政学》著作，首次提出“行政学”一词，但当时的行政学主要是就行政法而言的✧作为一门独立学科，行政学最早出现于美国，始于威尔逊的“行政学研究”（1887）一文和古德诺的《政治与行政》（1900）一书行政学产生的背景：（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础第二节西方公共行政学的发展历程一、西方公共行政学的创立时期（1887-1918）✧19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战✧原有的行政管理方法不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生✧公共行政学的创始人：威尔逊、古德诺二、西方公共行政学的正统时期（1919-1941）✧20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”✧视经济和效率为行政管理的基本准则✧将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点✧试图通过行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，尝试为公共行政学确立一个基本的理论模式和学科体系✧主要代表人物：韦伯、怀特三、西方公共行政学的批评与转变时期（1941-1959）✧1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预✧各国政府在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化✧正统行政学的理论原则面临挑战，公共行政学研究者对公共行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，提出了新的观点和主张✧主要代表人物：沃尔多四、西方公共行政学的应用与发展时期（1960s）✧20世纪60年代是科学技术大发展时代，系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为公共行政学注入了新的活力✧公共行政学开始摆脱对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为融多学科的理论方法于一体的综合性学科✧比较公共行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展✧主要代表人物：里格斯五、西方公共行政学的挑战与创新时期（1970s）✧20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期（1939-1969）✧公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来社会政治问题，使公众对政府丧失了信心✧现实对公共行政学理论提出了挑战，人们提出新的理论，以取代“旧的传统理论”✧由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大✧主要代表人物：弗雷德里克森六、西方公共行政学的总结与探索时期（1980s-）✧至20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程，作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到巩固✧20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是：1）对本学科历史发展进行回顾和反思2）“企业家”政府理论的兴起3）政策科学的繁荣4）公共选择理论影响深远✧主要代表人物：1）“公共选择理论”的创始人布坎南2）倡导“企业家精神”的奥斯本、盖布勒3）提出新公共服务理论的罗伯特• 登哈特4）从管理、政治和法律等多元视角探究公共行政戴维• H • 罗森布鲁姆第一章提出与创立时期的西方公共行政理论✧19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题相继产生✧资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命✧在此种社会历史背景下，作为一门独立学科的行政学被提出第一节威尔逊的“行政学研究”一、威尔逊：美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。
西方行政学理论的发展历程
西方行政学理论的发展历程WTD standardization office【WTD 5AB- WTDK 08- WTD 2C】西方行政学理论的发展历程美国学者W·威尔逊1887年发表的《行政学之研究》标志着西方公共行政学的诞生，西方行政学至今已有百余年的历史。
在这一个多世纪的发展和演变过程中，西方行政学者针对复杂多变的社会现实与行政现象，提出了不同的观点和主张，形成了众多的理论流派，行政学也发展成一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科。
一百多年来，行政学发展迅速，内容庞杂，流派众多，但在其发展中却始终贯穿着一条深层的主线——合法性和合理性的趋向。
西方行政学主要有三个基本阶段。
西方行政学发展的第一阶段。
从19世纪末到20世纪三四十年代，其主要代表人物是威尔逊、古德诺、韦伯、法约尔和怀特等人。
这一时期的主要贡献是确立了行政学的学科地位并使其理论化和系统化。
这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。
将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
泰勒的科学管理理论和法约尔的行政管理理论以及韦伯的官僚制理论、都在行政学理论体系的形成过程中起到了重要作用。
威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；?古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合着〈行政科学论文集〉；福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。
2第二章 公共行政学的历史演进
二、行政学产生背景
（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的 扩大，提出了行政学研究的要求。 （2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成和发 展。19世纪末，工业的迅速发展面临着更多的矛盾和问题。 （3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践为行 政学的产生奠定了重要的基础。
三、西方行政学的阶段划分
4.指出行政学研究的历史渊源 5.指出行政学研究的方法：主张采用‚比较研究法‛与 ‚历史研究法。 6.人事行政的思想 （1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一 （2）重视政府官员的素质 7.行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理
二、古德诺的政治—行政二分法 （一）、生平与著述 弗兰克•古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、 行政学家和法学家。但在西方行政学史上，让古德诺闻名 的，是他的政治与行政二分法思想。 古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该 校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在 该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起 他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。1913-1914 年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了 《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因 此背负骂名。1914-1928：任美国约翰•霍普金斯大学校长， 对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长 四倍。 1900年《政治与行政》。
四、法约尔的一般管理理论 （一）、生平与著述： 1841-1925 年；亨利• 法约尔，法国人，1860 年从 矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此度 过了整个职业生涯。从1866 年开始一直担任高级管理职 务。从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一 名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实践中逐渐 形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和 发展贡献巨大。 代表性著作:< 工业管理与一般管理>,1916 年.
第二节公共行政学的产生与发展
知识点三
1 发表了公共行政学的开山之作《行政之研究》的是（）。
威尔逊
2 伍德罗•威尔逊在《政治科学季刊》上发表了公共行政学的开山之作（），它标志着公共行政学的产生。
《行政之研究》
3 德国著名的政治学家、社会学家、经济学家和宗教学家马克斯•韦伯提出（），因而被称为“组织理论之父”。
官僚制理论
4 20世纪30年代，古立克把管理职能概括为（）。
计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算
5 1926年怀特出版了世界上第一部大学公共行政学教科书：（）。
《行政学导论》
6 1926年出版了世界上第一部大学公共行政学教科书《行政学导论》，它的作者是（）。
怀特
7 传统的公共行政学时期，也有人称为（）。
a.X理论时期
b.科学管理时期
c.静态公共行政学时期
8 奠定公共行政学理论基础的代表人物是（），他们提出了政治与行政分离的观点。
古德诺威尔逊
9 作为行政学的学科体系的建立是由（）完成的。
魏劳毕费富纳怀特
知识点四
1 称之为“人事管理之父”和行为科学的先驱者的是（）。
欧文
知识点8
我国最早提出学习行政学的是（），他于1876年在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学” 梁启超
2 我国第一部行政学著作是（）。
《行政学的理论与实际》
3 提出立法、司法、行政、考试和监察五权分立思想的是（），他建立了五院分立制度。
孙中山
4我国第一部行政学著作《行政学的理论与实际》的作者是（）。
.张金鉴。
西方行政学的产生与发展历程
导论： 导论：西方行政学的产生与发展历程
4、应用与发展时期：20世纪60年代 世纪60 应用与发展时期：20世纪60年代
这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。 这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分 依赖，由纯理论研究转向应用研究， 依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合 性学科，学科地位得到进一步巩固。 性学科，学科地位得到进一步巩固。 这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在： 这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在：
导论： 导论：西方行政学的产生与发展历程
5、挑战与创新时期：20世纪70年代 挑战与创新时期：20世纪70年代 世纪70
挑战： 挑战： – 70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论 70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心， 年代 提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论” 提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论” （如： 美青年学者： 新公共行政学”运动；英学者： 美青年学者：“新公共行政学”运动；英学者：提出重视行政道德规范和社 会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治 会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治 意义。 意义。 创新： 创新： – 系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新 系统论、 奠定了重要的方法论基础； 奠定了重要的方法论基础； – 经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、 经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、 权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用， 权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。 主要代表人物： – 弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与 弗雷德里克森：美新公共行政学者， 批判，用新方法、新视角研究公共行政； 批判，用新方法、新视角研究公共行政； – 美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变 美管理学家菲德勒： 领导模式； 领导模式； – 美学者德鲁克：提出目标管理理论。 美学者德鲁克：提出目标管理理论。
02行政学在西方的产生和发展
行政学在西方的产生和发展“公共行政”是英文“Public Administration” 一词的汉译，传统上亦称“行政管理”或“公共行政管理”，最近一个时期，随着公共管理学科和公共管理硕士(MPA)学位项目在中国的设立和发展，也有人将其译为“公共管理”。
作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，公共行政具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏公共行政的思想。
例如，古代中国的《贞观政要》(唐代吴兢著)、《资治通鉴》(宋代司马光著)和《续通鉴论》(明末清初王夫之著)等，古希腊柏拉图的《理想国》、亚里斯多德的《政治学》，古罗马谢雪卢的《共和国》，文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利的《君主论》，法国政治家布丹的《共和六论》以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》和法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》等历史性著作中，都蕴含着十分丰富的公共行政思想。
然而，这些早期的公共行政思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。
公共行政真正形成一个相对完整的理论体系，成为一门独立的学科，则是19世纪末20世纪初的事情。
一、行政学的产生背景1、社会实践发展的客观需要众所周知，在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务均不太复杂，行政管理还不可能形成一门独立的学科。
即便是到了资本主义国家发展的初期，国家普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限，其任务主要是消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免遭侵略，行政管理作为一门独立学科也尚缺乏产生的必要条件。
然而，当自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有过的速度向前推进。
到了19世纪末，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。
西方公共行政学的产生与发展
世纪60年代至 第五节 20世纪 年代至 年代的研究 世纪 年代至70年代的研究 （42-48） ）
一、20世纪60年代至70年代的研究成果 20世纪60年代至70年代的研究成果 世纪60年代至70
1、艾伦·希克（美）的思想：《通向计划规划预算之路:预算改革的阶 、艾伦 希克 希克（ 段》（1966）被认为是关于财务行政的经典之作;预算制的三种职能 预算制的三种职能 及其影响; 2、彼得 德鲁克 德鲁克的思想：美国当代最著名的管理学家,被认为是经验主 、彼得·德鲁克 义的代表人物和现代管理学的创始人。对公共管理服务机构的独到见 解：（1）公共服务机构……除个别例外，他们的绩效和工作质量并 不好，其原因不在于他们没有像企业那样进行管理、缺乏更好的人才 或目标不明确，而在于他们是靠预算取得拨款的。单纯追求更多的预 而在于他们是靠预算取得拨款的。 而在于他们是靠预算取得拨款的 算而不考虑如何提高效率、改进工作也会出现帕金森定律的结果； （2）企业的绩效可以用利润来衡量，而公共服务机构不能去追求利 润，其绩效不能用利润来衡量，并且也不能以取得多少预算和人员多 少来衡量。公共服务机构的主要目的是服务，应强调工作的效果与效 公共服务机构的主要目的是服务， 公共服务机构的主要目的是服务 ；（3）要使服务机构把工作做好……并不需要伟大人物，而需要 益；（ 需要 的倒是制度”。 的倒是制度 3、艾伦 威尔达夫斯基（美）的主要思想：对预算、决策、政策分析 威尔达夫斯基（ 、艾伦·威尔达夫斯基 等都有深刻的见解。《预算的过程》(1968)是美国行政学中最常被引 用的著作之一;提出了被称为政治妥协和政治策略的预算理论;预算 “其结果主要是受妥协、策略和交易等考虑所左右。”.
两次世界大战期间的研究(1917-1945) 第三节 两次世界大战期间的研究
西方行政学说史 导论
（2）发展的回复性：
行政思想的发展不是绝对 的取代，一种行政思想向另一种行 政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科 学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。
所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机 械。
3、转变与批评时期：1941-1959
二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而 发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受 到怀疑和批评。 主要代表人物和观点： 美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一 套系统的行政组织学说； 美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究 方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体 系； 美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并 对西方行政学的发展作出了重要贡献； 美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名 的帕金森定律； 美麦格雷戈：对人事管理的传统观点 — X 理论进行了总结与批评并提出 了与之相对应的新观点— Y 理论； 美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面 分析，建立了渐进决策模式。
代表人物、著作与观点：
德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚 制〉； 美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学 导论〉； 美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出 了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作 综合研究； 英厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与 古利克合著〈行政科学论文集〉； 美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为 正统行政学向行为主义行政管理思想发展阶段性
（1）发展的‘交叉性’：
有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后 的，如：美国著名的管理学者赫伯特· 西蒙，在三四十年代是 行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义 介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统 理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策， 是决策理论学派的魁首。
行政管理学(1.2.1)--行政管理学的产生和发展
第二节 行政管理学的产生和发展一、西方公共行政理论的产生和发展（一）历史背景1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，机构和人员激增；4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；5、英国文官制度（merit system）、美国三权分立制的实践。
（二）产生1、 1865年，德国学者冯.史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，行政法意义；2、 1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilso n）： 《行政学之研究》，“行政学”作为一个管理学的概念，标志现代意义上行政学在西方的产生；3、1900年，美国学者F.J.古德诺（Franc J. Goodnow ）：《政治与行政：对政府的研究》一书，政治与行政分离，行政学从政治学母体中分离；（三）发展：三个阶段1、 传统管理时期（1900-1930）：6个人物“科学管理（Scientific Management）”、“X理论时期”（1）1911年：美国工程师， “科学管理”之父， F.W.泰勒《科学管理原理》。
A. 任务管理：单位时间里工人完成的工作量；管理的理论和原则、方法开始向行政理论移植B. 标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，标准化管理C. 管理阶层的出现：所用权和经营权的分离（2）1916年： (Henri Fayol,1841～1925),(General and Industrial Management)，管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原则：(The functional principle)A、专业分工(Specialization/Division of Labor)：各司 其职，熟 练。
B、权责对等(Authority with Corresponding Responsibility)：三级 授权(依标准执行80%、依职权判行15%、依政策/目标决定5%)C、遵守纪律(Discipline)：不论约定俗成，是共同决议。
导论 西方行政学的产生与发展
创新：系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为 西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础；经验 主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目 标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应 用，为创新提供现实可能性。
西方行政学说史
导论
7
代表人物、著作与观点：
德国社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，《论官僚制》
美国行政学家怀特：撰写行政学教科书《行政学导论》；
美国学者古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手 提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政 作综合研究；
英国厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括；
导论
一、西方行政学的产生
1、西方行政学产生于十九世纪末二十世纪初 2、西方行政学起源于美国 （1）1887年威尔逊《行政研究》的发表标志着行政学
在美国的兴起。
（2）1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一 书，进一步明确指出政治与行政的区分。
（3）1926年怀特的《行政学导论》和1927年威洛比的 《公共行政原理》的出版标志着行政学作为一门独立 学科的出现。
（3）管理理论的发展为行政学产生提供了理论基础。
行政学原理
导论
3
4、西方行政学的发展阶段 分法一：
（1）传统理论阶段（19世纪末至20世纪30年代） 主张政治与行政彻底分开，效率至上
（2）新公共行政学阶段（20世纪40年至70年代） 强调公平观念、注重回应公民要求
（3）新公共管理阶段（20世纪70年代末以来） 用企业家精神重塑政府——新公共服务理论和服务型
第二章__行政学的产生和发展
人数 4479 6914 11491 18038 26274 36672 51020 100020 157442 239476 395905 561143 609746 1437682 2482666 2435808 2862926 2865000 3111912 2721399
1980-1992年美国各州与地方政府雇员人数（含全职与兼职 ）
科学管理运动对公共行政学的影响
尽管泰罗所开创的科学管理理论最初是针对企业 管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理 改革提供了理论和方法，成为公共行政学的理论 来源。
开始重视通过科学管理寻求政府行政管理效率的 提高。建立管理目标、管理控制标准、管理程序
化、科学挑选、培训和安排人员、组织分工和协 作，明确权责、调动人员积极性，提高工作效率 等。
行政职能的大为扩张 行政权力的大为膨胀
行政自由裁量权的大为增长
行政自由裁量权的大为增长
政府的一切活动必须遵守法律；
必须限制政府专横的自由裁量权；
在19世纪以前，西方国家一般均奉行“无法律即 无行政”的原则:
政府与私人一样受普通法院管辖，不能有专为政 府而设立的行政法院；
“三权分立与制衡”学说
它把行政权看作为一种相对独立的权力，并提出用
立法和司法权来对它进行制约； 它把这三种权力看作是由三个不同部门或机构执掌 的，而且作为制度设计和制度安排的具体做法也是 通过强化三个部门的不同性质来实现权力的相互制 衡的； 此学说已经包含着“行政是一个相对独立的领域” 的认识，对这个相对独立的领域可以进行专门研究 和判断。
等。
“行政国家”的标志
行政机构和行政人员的大量增加
行政职能的大为扩张 行政权力的大为膨胀
02 第二章 西方公共行政学的产生和发展
第七节 21世纪公共行政研究的新动向
20世纪80年代以来是一个世界各国政府 改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此 相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化 的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于 理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、 注重创新。公共行政研究正是在这种背景下 跨入了21世纪，在近百年的发展过程中，公 共行政学作为一门独立的学科已经确定了它 的地位和所要研究的基本领域，但理论体系 和研究内容仍处于不断的变化和发展中。
第四节 第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)
查尔斯·E·林德布洛姆是耶鲁大 学的经济学家和长期研究公共政策的 学者。1959年他在《公共行政评论》 杂志上发表的论文《“竭力对付”的 科学》(有人译为《“凑合对付”的科 学》或《“应付”科学》）被认为是 渐进主义的决策理论的代表作。
第五节 20世纪60年代至70年代的研究
关键术语
政治—行政二分法 科学管理运动 官僚制 管理七职能论 人际关系学派 需要层次论 行政生态学 帕金森定律 彼得原理 新公共行政学 新制度学派 政府再造理论 新公共管理 新公共服务理论 政策科学 公共选择理论
复习思考题
1. 如何划分公共行政学的发展时期？ 2. 公共行政学有哪些重要的代表人物 和重要理论？ 3. 如何在理论和实践结合的基础上发 展公共行政学？
第三节 两次世界大战期间的研究(1917—1945) 三、行为科学理论的两次冲击
第一次冲击是1927年到1932年美国哈佛 大学教授乔治·埃尔顿·梅奥等人在芝加哥 西方电器公司的霍桑所进行的研究，即著名 的霍桑实验。这一研究最初是在传统的管理 理论思想指导下安排的，但其结果推翻了原 有的、传统的多种假设。 对传统的管理理论的第二次冲击来自美 国人本主义心理学家马斯洛的需要层次论。
西方行政学说史-整理
导论1、西方公共行政学的产生：1）孕育：安培、斯坦因2）产生：威尔逊《行政学研究》（1887）古德诺《政治与行政》（1900）3）成熟：怀特和威洛比《行政学导论》（1926）、《公共行政原理》（1927）2、西方公共行政学的历史背景：一．西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。
“在1866年到1914年期间，美国联邦政府行政管理费用支出，约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍。
联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。
”二．科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。
泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。
尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。
三．相关学科（政治学、行政法学等）的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。
3、西方公共行政学的发展历程：古典时期的公共行政理论（19世纪末至20世纪30年代）：威尔逊、古德诺、泰勒、韦伯、古立克等新古典时期的公共行政理论（20世纪30年代至60、70年代）：巴纳德、西蒙、帕金森、麦格雷戈、林德布洛姆等当代公共行政理论（20世纪80年代以来）：德鲁克、布坎南、奥斯特洛姆、诺思、奥斯本、盖布勒、罗伯特·登哈特，福克斯、米勒等。
公共行政理论的古典时期（第1-5章）：这一时期行政管理学的研究特点：主要侧重于行政程序和行政规范等的静态结构，重视行政的内部结构和功能，注重于行政管理学的研究对象、内容及应遵循的基本方法等研究。
在研究风格上带有很强的宏观、抽象色彩，视野开阔。
1、威尔逊的现代行政学理论1）行政学研究的必要性：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。
西方行政学说史西方行政学说
• 泰勒的科学管理开创了西方古典管理理论
的先河。在其正被传播之时，欧洲也出现 了一批古典管理的代表人物及其理论，其 中影响最大的首属NRI FAYO方行政学说 (行政学的形成阶段:传统管理阶段)
• 威尔逊的行政学说 • 古德诺的政治—行政二分法 • 韦伯的官僚制理论 • 泰勒的科学管理理论 • 法约尔的一般管理理论 • 怀特的系统化行政学理论匡架 牛牛文档分 享 牛牛文档分 享
第二节 古德诺的政治—行政二分法
• 作有《比较行政法 》、《 政治与行政 》、
《 美国的市政府》机构和管理，研究20
世纪初期美国城市政治，是政治与行政分 离理论的倡导者之一。 • 他在代表作《政治与行政》中，率先系统 阐述了政治与行政分离理论，认为政治是 表示国家意志的领域，行政是实现国家意 志的方法和技术，行政不应受政治权宜措 施及政党因素的影响。
• 其主要内容：
（1）对前人管理理论的归纳和总结.
管理学家的著作进行研究。对这些管理学家的思想进行了 系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的 相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自 己的观点。正是通过厄威克的分析，科学管理和古典组织 理论才得以结合，开始形成了古典管理理论。厄威克从泰 勒那里吸取了管理要以科学调查为指导原则的思想， 强 调了对工作的管理可以通过对工作场所本身收集的客观资 料的分析来进行，他认为这是指导所有管理职能的基本原 则。厄威克关于一般管理理论的言论和著述是根据法约尔 的管理五要素即计划、组织、指挥、协调和控制来展开的。 在讨论这些要素的过程中，厄威克多年以来一直在收集和 整理构成一个完美组织所需的各种原则。厄威克认为，管 理过程由三个职能组成：计划，组织和控制。这三个职能 的指导原则是预测、协调和指挥。 牛牛文档分 享• 4.行政协调思想
导言：西方行政学的产生与
3）公共管理学，20世纪80年代末 以来，采用经济学的理论和方法， 扩大研究对象至非政府组织。
——《西方行政管理思想史》张铭、 陆道平主编，南开大学出版社
5、丁煌 （本教材）
1）初创（19世纪末20世纪初——20世纪 30年代）
2）演进（20世纪40、50年代） 3）深化（20世纪60、70年代） 4）拓展（20世纪80、90年代）
——Waldo,Dwight.The Study of Public Administration,p70.
导言：西方行政学的产生与发展
一、西方行政学的产生 1、西方资本主义国家政府职能的扩张和
行政权力的扩大，提出了行政学研究的 要求。
美国联邦政府
比较内容 1866年 1914年
行政管理费 4100万美 1．7亿美
元
元
各部门的职 1871年 48．3万人
工总数
5．4万人
中国官民比例
西汉：1：7945 隋朝：1：3658 唐朝：1：3927 元朝：1：2613 明太祖：1：2299 清康熙：1：911 1949年：1：297
1978年：1：50 1996年：1：30
2、科学管理运动的兴起，推动了行政学 的形成和发展。
科学，你是国力的上午12时17分00:17:5921.2.9
每天都是美好的一天，新的一天开启 。21.2.921.2.900:1700:17:5900:17:59Feb-21
人生不是自发的自我发展，而是一长 串机缘 。事件 和决定 ，这些 机缘、 事件和 决定在 它们实 现的当 时是取 决于我 们的意 志的。2021年2月9日 星期二12时17分59秒 Tuesday, February 09, 2021
3、台湾学者
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公共行以来的研究 二、新公共管理和政府再造理论
20世纪80年代以来，面对政府管理中暴露的 各种弊端和民众的不满情绪，英国、美国、新西 兰、澳大利亚等许多国家先后开展了形式多样的 政府改革或政府再造运动。政府为何出现问题， 政府如何高效运转，如何克服“政府失灵”问题， 如何进行政府变革以及如何推动变革，等等，在 传统的公共行政理论无法解答这些现实问题的时 候，公共行政领域出现了一批理论的“探索者”。 在此期间，一个最重要的理论动向就是公共管理、 新公共管理理论的兴起。
二、公共行政学发展时期的划分方法
对公共行政学的发展阶段有多种划分方式，有 的划分为创立、成长和科学化三个时期；有的划分 为传统理论、行为科学和系统理论三个时期；有的 划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学 四个时期；有的则按年代划分为不同时期，最高的 可分至九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方 法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的 问题和发展脉络基本上是一致的。
公共行政管理（第三版）
中加合作出版管理学丛书
第三节 两次世界大战期间的研究(1917—1945)
切斯特·巴纳德的管理思想受到霍桑实验 的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行 为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的 人。他的主要著作是《经理人员的职能》 (1938)，但其原著使用的经理一词并不是 “manager”，而是“the executive”，除有 总经理的意思外，兼有行政部门和行政长官的 意思。巴纳德系统地论述了正式组织、非正式 组织的特性以及二者之间的关系。巴纳德将正 式的组织定义为：“将两个或多个人的力量和 活动加以有意识地协调的系统。”
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第三节 两次世界大战期间的研究(1917—1945) 二、传统管理理论的继续发展与转折
从年代上讲，玛丽·帕克·福莱特属于科 学管理时代，但是她的基本观点不同于传统的 管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相 通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化， 又预测到霍桑研究者的许多结论，因此有人称 其为这两个时代之间的一个联系环节。
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公共行政管理
（第三版）
彭和平 编著
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第二章 西方公共行政学的产生和发展 重点问题
公共行政学产生的历史条件 公共行政学产生的社会背景
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第一节 公共行政学产生的历史条件和社会背景
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第五节 20世纪60年代至70年代的研究
一、20世纪60年代至70年代的研究成果
20世纪60年代至70年代期间，一方面， 随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政 的范围、职能、机制、各种制约因素及行政 管理的技术性、复杂性不断发展变化；另一 方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机 不断加剧，公共行政学的研究继续沿着多元 化、多方向的趋势发展，并且学术研究中也 充满了各种各样的争论和分歧。
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第二节 早期研究时期(19世纪末—20世纪初)
二、传统的管理理论的推动作用
19世纪末至20世纪初工业领域中的科学管理 运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影 响，其代表人物弗雷德里克· 泰罗在公共行政学 W· 史上是不可缺少的人物。泰罗最先发展了工时研 究和动作研究,努力通过减少疲劳、科学的选择、 使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资 制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最 高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。
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关键术语
政治—行政二分法 科学管理运动 官僚制 管理七职能论 人际关系学派 需要层次论 行政生态学 帕金森定律 彼得原理 新公共行政学 新制度学派 政府再造理论 新公共管理 新公共服务理论 政策科学 公共选择理论
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第四节 第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)
查尔斯·E·林德布洛姆是耶鲁大 学的经济学家和长期研究公共政策的 学者。1959年他在《公共行政评论》 杂志上发表的论文《“竭力对付”的 科学》(有人译为《“凑合对付”的科 学》或《“应付”科学》）被认为是 渐进主义的决策理论的代表作。
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第六节 20世纪80年代以来的研究
三、其他代表性理论
20世纪80年代以来，除公共管理和新公共管 理理论外，还有其他一些专家学者从不同角度对 传统的公共行政理论提出质疑和挑战，代表公共 行政领域理论和实践研究不同发展趋势。 戴尔·S·赖特 史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德 帕特里夏·基利 史蒂文·梅德林、休·麦克布赖德和劳拉·朗 迈尔 B·盖伊·彼得斯
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第三节 两次世界大战期间的研究(1917—1945) 三、行为科学理论的两次冲击
第一次冲击是1927年到1932年美国哈佛 大学教授乔治·埃尔顿·梅奥等人在芝加哥 西方电器公司的霍桑所进行的研究，即著名 的霍桑实验。这一研究最初是在传统的管理 理论思想指导下安排的，但其结果推翻了原 有的、传统的多种假设。 对传统的管理理论的第二次冲击来自美 国人本主义心理学家马斯洛的需要层次论。
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第六节 20世纪80年代以来的研究
布坎南着重研究政治决策过程及政治决策 者和选民在此过程中的行为选择，他认为： 政府的政策制定者（政治家、政府官员等） 和作为选民的公民都是理性经济人，追求的是 个人利益的最大化； 在政治过程中，私人选择转化为集体选择并 对经济和公共物品分配产生影响； 和“市场失灵”一样，存在着“政府失灵” 问题，其表现在公共决策失误、效率低下、自 我扩张、寻租活动等多个方面； 政府失灵是由政府自身内在缺陷造成的； 主张限制政府权力，减少国家干预，尽量发 挥市场作用。
复习思考题
1. 如何划分公共行政学的发展时期？ 2. 公共行政学有哪些重要的代表人物 和重要理论？ 3. 如何在理论和实践结合的基础上发 展公共行政学？
一、公共行政学产生的条件
公共行政学产生的历史背景和社会条 件可以公 下列几方面： 第一，“行政国家”的出现。 第二，“文官制度”改革运动的发展。 水利工程 第三，多种学科的形成和发展。 第四，专业教育和职业教育的发展。
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第一节 公共行政学产生的历史条件和社会背景
二、新公共行政学
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第六节 20世纪80年代以来的研究
一、经济学理论的介入
介入公共行政和公共政策领域并产生重 大影响的两位经济学理论的代表人物詹姆 斯·M·布坎南和道格拉斯·C·诺思都是诺 贝尔经济学奖获得者。布坎南是公共选择理 论的创始人，其相关代表作有《公共选择理 论：经济学在政治方面的运用》、《政治活 动的经济学》、《自由、市场和国家：80年 代的政治经济学》等。从书名可看出，布坎 南学说的特点是以经济学的方法研究政治问 题，这也是公共选择理论的特点之一。
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第四节 第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)
一、对传统的管理理论的批评和新的理论的形成
赫伯特·西蒙(Herbert Simon)在公共行政 学的发展史上具有举足轻重的地位。他本人是美 国卡内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授， 而且是1978年诺贝尔经济学奖的获得者。他将管 理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等 多种学科的知识运用于决策理论的研究，使公共 行政学的研究更显露出跨学科的性质。
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第三节 两次世界大战期间的研究(1917—1945)
一、公共行政学的诞生时期
从时间的推算来看，有“社会学之父”之称 的德国学者马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这 一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在 其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中。 美国公共行政学家怀特1926年出版的《公共 行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的 教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独 的研究领域，标志着这门学科的基本形成。
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第二节 早期研究时期(19世纪末—20世纪初)
一、政治—行政二分法的提出
1887年，在《彭德尔顿法》通过四年 后，美国学者伍德罗· 威尔逊发表了一篇著 名的论文《行政学研究》。威尔逊严肃的 科学态度，使行政科学在适合美国的政治 体制的条件下产生并发展起来，成长为一 门独立的学科，从而也使他成为公认的公 共行政学的奠基人。古德诺在1900年出版 的著作《政治与行政》一书中，对政治— 行政二分法进行了认真的论证。
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第七节 21世纪公共行政研究的新动向
20世纪80年代以来是一个世界各国政府 改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此 相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化 的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于 理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、 注重创新。公共行政研究正是在这种背景下 跨入了21世纪，在近百年的发展过程中，公 共行政学作为一门独立的学科已经确定了它 的地位和所要研究的基本领域，但理论体系 和研究内容仍处于不断的变化和发展中。