公共管理理论的历史演变

（3）中国人在此伦理规范下养成了表现等级制度的“ 私民” 意识，广大人民大众是被排除在作为公共管理 主体之外“私的民”，在人民剥削压榨的基础上形成了关心民众 也仅是出于统治者的“圣德”、“恩宠”等。
正如现代学者俞可平指出， 公民参与对于政治发展而言， 意义极为重大。而中国数千 年传统最为缺乏的无疑就是 “公民参与”的意识，于是 逐渐养成了各自为政的私民 心态。
3．中国古代社会价值观中现代公共管理思想的萌芽
希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理 思想在中国战国中晚期就已出现。
“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。 故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有 所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。 ……力恶其不出于身也，不必为己。”《礼记·礼运 》中希望人人都要有普遍关怀的思想，照顾他人家 庭，为他人出财出力。这样的社会价值观中萌芽出 了具有强烈规范色彩的普遍范畴的关怀思想。但其 中“公”与“私”是处在尖锐对立当中的，在具有 强烈规范色彩的普遍关怀的道德内涵的映照下，个 人利益、个人意愿无论如何理解，正当性都很低， 是应当压抑和去除的事物。
（4）当然历史传统中也不乏一些诸如“天下大同” 、“天下为公”、“民胞物与”等先进思想，却也是 以维护封建专制统治基础为前提，或是囿于自身阶级 局限性并没有形成彻底的革命思想体系。
2、封建社会建立管理主体伦理道德意识的渠道
（1）“五伦八德”是建立管理主体道德意识的基本渠道
“五伦”：父子有亲，夫妇有别，长幼有序，君臣有义，朋友有 信；
《韩非子·八说》里说道：“博习辩智如孔、墨，孔、墨不耕 耨，则国何得焉？修孝寡欲如曾、史不战攻，则国何利焉？匹 夫有私便，人主有公利。不作而养足，不仕而明显，此私便也 。息文学而明法度，塞私便而一功劳，此公利也。”韩非子认 为博学孝道可能是妨碍“公利”的“私便”。其中彰显出来的 法家公共伦理思想，具有浓厚的普遍主义的色彩。不只官吏， 连人民都应该牺牲所有的“个人利益和个人意愿”。韩非子思 想中，明显的是以公共为善，以个人利益、个人愿望为恶。希 望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想的萌芽， 对中国人的心灵产生了铺天盖地式的影响，近乎根深蒂固地藏 在中国人的内心当中。近现代中国公共管理制度的道德理想的 一个重要部分就是把“公共管理主体”当中的“个人意愿”排 除，个人的存在几乎变成道德理念的化身。
讲义结构
历史上的公共管理
公
共
管
理
传统的公共管理
的
历
史
演
变
新公共管理
中国古代的公共管理
西方历史上的公共管理
早期研究时期 两次世界大战期间 第二次世界大战战后时期 20世纪60年代至70年代 产生的社会背景
形成发展 要点和内容 实践发展 评价及借鉴
第一节 历史上的公共管理
一、中国历史上的公共管理 1.封建社会臣民意识与私民意识的养成 2.封建社会建立管理主体伦理来自百度文库德意识的渠道 3.中国古代社会价值观中现代公共管理思想萌芽 4.中国古代形成的完整行政管理体制 二、西方早期历史上的公共管理 1.英国早期历史上的公共管理 2.美国早期历史上的公共管理 3.西方早期公共管理的不足
一、我国古代的公共管理
１、封建社会臣民意识与私民意识的养成
（1）在中国数千年浓厚的封建政治文化背景下，肇始于“家天 下”的政权组织形式，成为了缺乏规则意识和契约意识的官本位 现象的滥觞，如《诗经》中说“普天之下，莫非王土；率土之滨 ，莫非王臣” ，把整个天下的人和物作为了君王的私有财产。
（2）不断孕化成森严等级制度的“三纲五常”作为人们从公共 社会事务管理到日常生活的根本准则，最终导致了“天下奉一人 ”的愚忠愚孝的政治伦理规则痼疾。同时，封建统治者有选择性 地推崇“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言” 等儒家 思想，营造了以家长制为中心的几千年的伦理规范。
•梁启超在《国民浅训》中说： “我国人……一涉公字，其事 立败。……公林无不斩伐，公 路无不芜梗，公田无不侵占， 公园无不毁坏。有一公物于此， 在西人则以为此物我固有一份 也，乃拥护而保全之，使我能 长享此份。在中国人则以为此 物我固有一份也，乃急取我一 份所有者割归独享，又乘他人 之不觉或无力抵抗，则并他人 之一份所有而篡取之。”
“八德”则是指自宋代形成的“孝，悌，忠，信，礼，义，廉， 耻
“五伦”与“八德”体现了传统文化下中国人的基本道德观。中 国古代国家公共管理主体的道德意识绝大部分也是从“五伦”、 “八德”中衍化出来的。
梁启超在《新民说》“论公德”一节中就曾批评中国传统的“五 伦”大多为私德，其三德纯属家族伦理，朋友和君臣二伦仅为不 完全的社会伦理。他说：“凡人对于社会之义务，决不徒在相知 之朋友而已。即已绝迹不与人交者，仍于社会上有不可不尽之责 任。然而，“五伦八德”也明显包含了传统社会中从国家、社会 到家庭、个人的伦理规范，形成了一套“修身、齐家、治国、平 天下”的体系，以及“推恩足以保四海”的“为天地立心、为生 民立命、为往圣继绝学、为万世开太平”的“大公”思想。
在儒家的“家族思想”和“家国一体”观念影响下，历史上管理 主体的伦理道德意识中没有鲜明个体的概念，个体在这样的伦理 道德集体意识中就是应该被消解于群体或社会中的。
“家族思想”和“家国一体”的观念经常是与某种理想的心态联 系在一起的，很少涉及到人的实际行为或者社会范式。“公共” 领域的含义又相当模糊，基本上没有特定的场域，国家或者政府 是“公共”用得最多的代名词。“家族思想”和“家国一体”观 根植于历史上的公共管理伦理制度中，使得历史上中国公共管理 伦理制度本身就带有缺乏领域性的特点。
（2）儒家崇尚的“家族思想”和“家国一体”观念所 表现出来的统一意识和整体意识。
整个社会中的个体及其权利依附、淹没于群体中，呈现出一种虚 无状态。
孔子的“圣、贤、君子、小人”是对人的等级差别的分类；
孟子认为，人是一个类，离开了“类”的个体是不存在的；
荀子提出了“明分使群”的思想，人为人是群体的人。