国内外耕地保护问题研究综述

保护耕地就是保护我们的生命线。温家宝在2007年的政府工作报告中强调：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”鉴于此，本文对国内外耕地保护相关问题的研究进行了综述，以期为我国耕地保护提供理论参考。

一、耕地保护的内涵

耕地保护的内涵比较丰富，耕地保护的内容与目的随时空条件的变化而改变，至今国内外并没有形成统一的耕地保护内涵。

（一）国外学者对耕地保护内涵的认识

在国外，耕地保护的范围比国内广，一般称为农地保护。国外学者对农地保护内涵与目的的研究主要有以下两种观点：一种观点认为，农地保护的目的主要是对于环境或土质的保护，侧重于环境质量及与土地相关的因素研究。大部分经济学家在研究耕地变化问题时主要关注耕地损失的环境影响，集中在探索宏观经济政策与土地利用行为变化对耕地资源质量与数量的影响以及对土地景观生态的保护（Van Kooten，J.Graff，1994）；Duke and Hyde则通过在美国特拉华州的问卷调查，发现农地保护最重要的原因是保持农业生产生活方式，保护水资源的质量等。

另一种观点认为，农地保护的主要目的是处于粮食安全的考虑，侧重于土地本身数量质量的实证研究。代表性的有，Krieger（1999）认为在美国芝加哥各个地方，农地保护的重要原因是保证将来的食品供应，保护家庭农场和控制发展；M axim Shoshany（2002）研究了以色列1950年至1990年人口密度变化与建设用地扩展的关系，研究表明相对于人口密度增加的需要，建设用地的扩展超过了所需面积的50%以上。

可以说，国外以北美和欧洲为研究范围的学者较多关注耕地非农化过程的环境影响，而以亚洲、中美洲为研究范围的学者更多关注耕地非农化对粮食供给的影响以及政府的调控措施（唐健，2003）。

（二）国内学者对耕地保护内涵的认识在国内，学者们对于耕地保护内涵的认识主要有以下几种观点：

1.耕地保护主要是为提高地力。如，林培（2000）指出，耕地保护的实质就是保护农业生产力，努力实现我国21世纪养活16亿中国人的目标；刘维新（2005）指出，从理论上讲，保护耕地就是保护耕地的生产能力，使生产能力不要遭到破坏。

2.耕地保护是为实现代际公平。如，毕宝德（2005）认为土地保护是指通过对土地的合理利用和经营，使当代人得到最大的持续效益，并能保持土地的潜力以满足后代的需要。

3.耕地保护主要是为协调土地供求矛盾、促进经济发展。如，吴阳香（2006）认为耕地保护的本质是为了解决耕地供求矛盾，协调经济发展对耕地需求与保障稳定食物供给所需保存具有可靠生产能力的耕地之间的矛盾。

另外，有些学者并未明确界定耕地保护的定义，而是从耕地的数量、质量、生态、时间、空间等方面详细分析耕地保护。

借鉴国内外学者对耕地保护内涵的研究，我们把耕地保护定义为：以确保粮食安全、协调经济发展对耕地需求矛盾、保护土地景观生态为目的，采取各种方法在一定时期内保有必须耕地数量、提高耕地生产能力的各项行动的总和。

二、耕地保护主体

耕地保护主体是保护耕地的责任人，耕地保护主体是否明确、有无保护耕地的积极性是决定耕地保护成功与否的关键性因素。

（一）国外耕地保护主体——

—“政府+私人农地保护协会”

对于耕地保护主体，Rosenberger（1998）指出有些学者简单的把农地保护归于政府机构对农地的保护，而忽视了农地保护过程中另一方发挥重要作用的组织机构——

—不以营利为目的的私人农地保护协会。Jeffrey Kline，Dennis Wichelns（1998）进一步论述了私人农地保护协会在美国农地保护过程中发挥作用的运行机制，以及私人农地保护协会在农地保护过程中与政府机构相比拥有的优势。因此，国外农地保护的主体是政府加私人农地保护协会。

对于耕地保护主体之一的农户的耕地保护意愿，大部分学

国内外耕地保护问题研究综述

郑纪芳，史建民

（山东农业大学经济管理学院，山东泰安271018）

【摘要】文章从耕地保护内涵、主客体及耕地保护方法等方面综述了国内外耕地保护问题的研究，对比分析表明，国外耕地保护主体多元化，客体范围宽泛，耕地保护方法多样；我国应借鉴国外成功经验，拓宽耕地保护客体范围，将农户纳入耕地保护责任体系，并进一步明确土地产权，加强土地利用规划对耕地保护的作用。

【关键词】耕地保护；主体；客体；方法

【中图分类号】F301.21【文献标识码】A【文章编号】1004-2768（2009）05-0161-03

【收稿日期】2008-10-11

【作者简介】郑纪芳（1982-），女，山东淄博人，山东农业大学经济管理学院博士研究生；史建民（1958-），男，山东人，山东农业大学经济管理学院党委书记、教授、博士生导师。

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者得出的结论是当前农民支持农地保护规划、保护农地的意愿是很强的，但是很少有人研究农户之所以愿意支持农地保护规划的确切的目的是什么（Irwin and Bockstael，2001）。在2003年Nickerson，Cynthia J，Hellerstein，Daniel等人回答了这个问题，他们通过调查研究得出农民有较高的农地保护意愿的原因是农民更多的是要保护乡村景观，如，乡村风景、野生动物栖息地、耕地文化遗产以及空地等。

因此，可以说，国外耕地保护主体是：“政府机构+私人农地保护协会”，私人农地保护协会对耕地的保护弥补了政府保护耕地中的不足之处，且国外农户对耕地保护的意愿是非常强的，农户保护耕地的目的更多是为保护其所在地的乡村景观。

（二）国内耕地保护主体——

—地方政府

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）明确了土地管理的权力和责任：“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）又进一步明确了耕地保护责任人：“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。”可见，地方各级人民政府是政策规定的耕地保护责任人。

但是，国内学者们对耕地保护主体的认识不同于上述政策规定。汤建东、梁山然（2005）认为，按照“谁受益，谁保护”的原则，国家、集体和农民群众都具有保护耕地的责任。但人民政府是耕地保护的主体，应在保护耕地中承担主要责任；郭春华（2005）认为保护耕地的主体不仅仅是土地所有者，更重要的应该是土地使用者。可以说，国内学者认为我国耕地保护主体应包括国家（或政府）、农民集体、农民和其他用地单位。

对于耕地保护主体之一的农户的耕地保护意愿的研究多从实证角度展开。首先，对于农民保护耕地的动机，马彦琳，马朝群（2006）认为，农民保护耕地的理性行为是源于其满足自身需要的动机；其次，对于影响农户耕地保护积极性的因素，陈美球，邓爱珍等（2005）过对江西省952户农户问卷调查得出的结论是：越是年轻的农民，耕地保护的意识和积极性就越差，农民文化水平的高低与农民对耕地保护相关政策的了解程度成正相关；再次；对于如何提高农户耕地保护的积极性，张凤荣（2006）认为，要实现耕地保护目标,就要运用经济手段提高种植业收益,调动农民保护耕地的积极性；周建春（2005）认为要从法律上界定农民的土地权利，从经济上实现农民土地权利的价值，让耕地保护就成为农民自己的事情，耕地保护才真正落到实处。

对于政策规定的耕地保护主体——

—地方政府，学者们研究较多，且形成比较一致的观点：地方政府的土地违法行为是导致耕地面积减少的重要根源。代表性的有，朱道林等（2005）从公共选择理论角度分析,由于地方政府公共决策偏向、内部性以及寻租行为导致耕地保护中政府失败。这种行为的直接后果就是大量耕地资源被滥占滥用，耕地数量迅速减少；李边疆、王万茂（2006）指出，地方政府职能的转变，加上缺乏有效的制度约束导致某些地方政府从自身利益出发对中央政策进行有意变通，公然违法,这已成为目前耕地资源非法流失的主要原因；汪阳洁、李世平（2007）认为耕地面积下降过快和无序的问题关键是出在地方；史小忆、朱道林（2008）认为我国已形成一套严格的耕地保护制度，但政策运行效果与目标之间仍存在一定差距，其根本原因之一是地方政府的“内部性”。

因此，在国内，地方政府是政策规定的耕地保护责任人，但是，实践中，地方政府并未履行保护耕地的责任，却公然违法用

地，导致耕地资源大量流失；耕地保护另一重要主体——

—农户则对耕地保护持一种不积极的态度。这使得当前我国的耕地保护陷入困境。

三、耕地保护客体

耕地保护客体是指耕地保护的具体对象，国外耕地保护客体的范围要比国内广。

（一）国外耕地保护客体

国外耕地保护的对象是整个农地，因此耕地保护又称农地保护。国外对耕地保护客体的选择一般是通过农地划分，划分的标准决定了哪些农地将被列入农地保护的范围。国外常用的四种农地划分标准主要包括：土质、环境意义、区域重要性和区位（Nickerson and Hellerstein，2003），这些标准的制定往往是通过公众投票来决定（M yers，1999、2001）。B James Deaton，Patricia E Norris，John P Hoehn（2003）从农地分级的标准入手，运用实地入户调查的方式研究农地分等级进行保护的标准是否影响公众对农地保护的支持程度，怎样改农地保护的规划标准才能够激发公众对农地保护规划的支持。以美国为例，农地划分的标准就决定了那些农地将被列入保护的范围，在美国每年都有数百万的资金投入到农地保护中（Nickerson and Hellerstein，2003）。

（二）国内耕地保护客体

在我国，《土地管理法》、《基本农田保护条例》等均明确规定，实行基本农田保护制度，对基本农田进行特殊保护，因此，在我国，耕地保护的客体是基本农田。农用地分等定级工作和农业地质调查可以为划定和保护基本农田提供依据。在我国，农用地分等定级主要有四种应用：为落实严格的基本农田保护制度，实现“分级管理”提供技术基础；为落实严格的耕地占补平衡制度，实现“按等折算”提供技术方法；为落实严格的征地补偿制度，维护农民合法权益提供技术思路；为加强土地开发整理项目设计、实施、验收等环节的质量管理提供技术方法（郧文聚、程锋，2005）。

通过国内外耕地保护客体的比较分析，我们得出的结论是，国外耕地保护客体的范围广，且有完整规范的农用地划分标准来划定农地保护对象；国内的耕地保护客体的范围相对窄，耕地保护的对象仅限为基本农田，而且农用地的划分不够完善。

四、耕地保护方法

国外耕地保护工作开展较早，形成了许多成熟的耕地保护方法，如设定限制农用地非农用途的他项权等，这些成功的耕地保护方法值得我们借鉴。

（一）国外耕地保护方法

综合各国耕地保护方法可归为三类：第一类，政府通过立法或依靠行政权力，划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的农地不准用于非农业用途（Frederick.r. Steiner，John，E，1984）；第二类，在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权，即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人，使农地永远失去用作城市建设的开发权（Henry.L，Diamonda，Patrick.F，1996）；第三类，通过城市规划来限制农地流转，这种政策主要是通过绿化带来提高城市基础设施利用率和保护乡村美丽风景，并且产生农地保护这一副产品（Friedrich，d.1997）。除以上常见的三类保护方法外，新的农地保护方法也在探索研究之中，Franzen（2006）和Don Behm（2006）研究了华盛顿新的农地保护模式，华盛顿于现在正在考虑实施一种新的农地保护方式：“working lands enterprise areas”规划，这种农地保护规划和农地发展权购买相比一次最少涉及5000英亩的农地，这种保护农地的思想可以说是农地发展权购买的

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