中国农业保险制度的变迁与创新

保险研究　2009年第2期三农保险I NSURANCE STUD I ES　No.2　2009　中国农业保险制度的变迁与创新①黄英君(重庆大学经济与工商管理学院,重庆400030)[摘　要]　本文通过对改革开放三十年我国农业保险发展历程的梳理,运用新制度经济学的经典理论,从历史的角度展开对我国农业保险制度变迁的全方位研究,从国家层面来研究和探讨我国农业保险制度发展变迁与创新。

通过这种制度分析,形成对我国农业保险制度变迁的一个清晰认识和准确把握,探索我国农业保险发展及其制度创新的特定路径依赖和路径选择,并在此基础上提出我国农业保险制度创新的未来方向。

[关键词]　农业保险;制度变迁;路径依赖;制度创新[中图分类号]F840.32　[文献标识码]A　[文章编号]1004-3306(2009)02-0052-07 我国是一个农业大国,也是农业灾害十分频繁的国家,农业保险作为防范农业风险、促进农业经济发展的制度创新,发展农业保险以规避农业风险,是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障,其发展与建设社会主义新农村的目标一致,大力发展农业保险正当其时。

世界各国都十分重视对农业的保护,W T O框架下的农产品贸易协议将农业保险列为“绿箱(Green Box)”政策为各国广泛采用,农业保险的发展有利于我国农业保护与国际接轨。

农业生产自身的弱质性和弱势性,以及生产过程的特殊性,使得农业保险的开展显得尤为重要和迫切。

一直以来,农业保险发展时断时续,并未发挥其应有的社会管理功能。

对改革开放三十年来我国农业保险制度变迁及其创新的探讨因而成为必要。

一、国家在农业保险制度变迁中的地位与作用“理解制度结构的两个主要基石是国家理论与产权理论”,没有一个关于国家的理论,也不能真正完成关于产权的理论,“因为是国家界定产权,因而国家理论是根本性的。

最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”②。

国家是制度的最大供给者,国家提供宪政秩序、法律制度等基本的制度安排。

国家作为一种垄断性的制度安排具有其他的竞争性制度如市场、企业所不具有的特征的优势。

国家的独特地位决定了它在长期制度变迁中具有特殊的角色定位。

由于在使用强制力时有很大的规模经济。

因此,国家属于自然垄断的范畴,国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。

虽然国家不能决定一个别度如何工作,但正如穆勒所论,它却有权力“决定什么样的制度将存在”。

③所以,国家一旦形成,就能利用其优势干预和推动制度变迁,对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。

从新制度经济学的角度来讲,金融保险制度的产生是为了降低、节约交易费用和增进资源配置效率。

赵学军、吴俊丽(2004)认为④,世界上开展农业保险的国家普遍实施政府干预,市场经济国家政府干预农业保险的理论来源于保险市场存在着失灵、垄断性或有限竞争性。

我国保险市场同样存在市场失灵,农业保险市场更是如此(庹国柱、王国军,2002;冯文丽,2004;黄英君,2007b等)。

政府干预农业保险成为一种必要和必须,而更多地应体现为一种财政补贴和税收支持,促进农业保险的有效供给;同时,在更大范围内增强农户保险意识,扩大农业保险的潜在需求。

国家的强制性属性和特征决定了其在保险制度及其变迁中的特定地位 [作者简介]　黄英君,经济学博士,重庆大学经济与工商管理学院副教授、研究生导师,重庆大学保险与社会保障研究中心(CRC I SS)主任。

和作用,农业保险特有的准公共物品属性更是决定了政府在农业保险制度变迁中关键作用。

首先,从农业保险制度变迁的需求来看,保险人可以通过改变产品和要素的相对价格等利益诱导机制,来引导和促进制度变迁,且更多地表现为一种诱致性制度变迁。

其次,从农业保险制度变迁的供给来看,国家既可以通过修改相关法律法规,增加制度供给能力,也可以利用其强制性和规模经济的优势,降低制度变迁的供给成本,解决制度供给的持续性不足,这里则更多地表现为一种强制性制度变迁。

再次,从农业保险制度变迁的方式来看,不论诱致性制度变迁还是强制性制度变迁,国家的作用都是明显的。

在诱致性制度变迁中,国家的作用主要是以法律、行政命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度;强制性制度变迁的主体是国家,国家发挥了决定性作用:(1)凭借自身垄断的强制力,国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁;(2)通过制定强制性规则、意识形态控制、财政税收等手段减少“搭便车”现象,从而降低制度变迁的成本,加速制度变迁的进程;(3)凭借暴力潜能和规模经济的优势,降低制度变迁的组织成本和实施成本;(4)供应作为(准)公共品的制度。

新制度经济学派认为,制度变迁的主体包括初级行动团体和次级行动团体⑤。

农业保险制度变迁的主体包括农业保险的各受益方,主要是农业保险三方行为主体,即政府、农户和保险公司(龙文军,2004;黄英君,2006等)。

其中,政府充当农业保险制度变迁的初级行动团体,农户和保险公司应为次级行动团体。

农业保险制度变迁过程中,作为理性经济人的国家及其统治代理人,并不是完全依照制度均衡与否和需求的大小来决定是否进行制度创新,而是在有限理性的条件下追求自身的利益和效用最大化。

农业保险制度的供给与变迁仍取决于对国家效用函数中的成本和收益的比较分析。

二、改革开放三十年我国农业保险制度发展变迁历程制度有历史的规定性,因为这一原因,对历史背景敏感是必要的(Lee J.A lst on,1996)。

即使在革命之后,新制度的建立者也并不是从一种历史的真空中起步。

最终无论何时,习俗、规范、宗教信仰,以及许多其他被继承的制度都制约着行动。

我国具有漫长的农业经济发展历程和深厚的农业传统,农业保险发展的思想萌芽也源远流长,农业保险制度的形成有其深刻的历史背景,其存在与发展并不是一件孤立、即兴的事情,而是一种历史的延续。

早在西周时期就有了古代农业保险思想的萌芽,但直至20世纪30年代才有了现代意义上的农业保险制度,并进行了积极的探索;新中国成立后,农业保险业经历了初期的迅猛发展、中期的停滞和改革开放以来的持续发展。

政府干预与我国农业保险发展的每一阶段都休戚相关,农业保险的兴起、快速发展、持续稳定发展、萎缩及停办,都是政府干预的直接或间接结果。

这里我们仅就改革开放三十年我国农业保险制度发展变迁历程进行回顾和总结。

概括来说,改革开放至今我国农业保险业经历了市场化改革前期的蓬勃发展,市场经济体制确立时期的探索和困扰,并最终迎来了新一轮农业保险试点的全方位推进。

(一)市场化改革前期农业保险的蓬勃发展:改革开放伊始至1992年十一届三中全会以后,我国开始建立和普遍实行农业家庭承包责任制,最终废除了人民公社体制,同时农业、农村经济制度也逐步完善。

1982年,国务院为农业保险在新时期的发展做出了一系列重大决定,1982年2月国务院批转的中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出:“为了适应农村经济发展的新形势,保险工作如何为八亿农民服务,是必须予以重视的一个课题。

要在调查研究的基础上,按照落实农村经济政策的需要,从各地的实际情况出发,积极创造条件,抓紧做好准备,逐步试办农村 ①本文系作者主持的国家社科基金青年项目“中国农业保险机制设计与发展创新研究”(批准号:07CJY064)和四川省哲社科研究“十一五”规划青年项目“中国农业保险发展机制的框架设计”(批准号:SC06C009)的阶段性成果。

同时得到重庆大学高层次人才启动基金资助。

②D・诺思:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店1991年版,第17页。

③[英]约翰・穆勒:《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》,商务印书馆1985年版,第23页。

④赵学军、吴俊丽:“政府干预与中国农业保险的发展”,《中国经济史研究》2004年第1期:89～98。

⑤初级行动团体是一个决策单位,他们的决策支配制度创新进程;次级行动团体也是决策单位,用于帮助次级行动团体获取收入而进行一些制度变迁。

初级行动团体是制度变迁的创新者、策划者和推动者;而次级行动团体是制度变迁的实施者。

初级行动团体能通过制度变迁创造收入,而次级行动团体不创造收入,它只参加收入再分配过程。

财产保险、畜牧保险等业务。

”至此,我国农业保险在经历了1958年停办的24年的空白之后,在改革开放的大幕下揭开了新的篇章,中国农村保障体系逐渐由国家救济转向农业保险。

同年,中国人保全面恢复试办农业保险,在全国范围内进行了大规模的农业保险试验。

从试办到1993年,是由低速增长到高速增长的发展过程,农业保险得到了快速平稳的发展。

1982年中国人保首先从畜禽保险开始积极进行试办。

之所以首先试办畜禽保险是因为当时农民对饲养牲畜(奶牛、耕牛、生猪等)和畜禽的热情很高,各级政府十分重视,在农民中“养得起,死不起”的反映比较强烈,而开办畜禽保险,特别是牲畜保险要比开办农作物保险简便易行。

从1982年起到1983年11月全国先后有25个省、自治区、直辖市建立试点站或试点县、试点地区,农险险种不断增加,服务领域扩大。

虽然当时中央明确指示对种植业保险的试办要谨慎,但保险的发展势头依然很快,不仅牲畜保险开展得红红火火,牛、马、猪、禽、鱼、虾等多种养殖业项目保险都办起来了,而且粮、棉、油、菜、烟等许多农作物都先后纳入了保险范围。

保险费收入在头几年也快速增长。

1986年农业保险试点己经有102个县,试点县成立了救灾保险互济会,国家从救灾款中拨给每个县50～100万元启动资金,这为推动农业保险事业的发展起到了积极有效的作用,并取得了一些有益的经验。

1987年全国农业保险的保费收入突破1亿元,达10028万元,比1986年增长了28.59%。

与此同时,赔付率由1986年的138.96%下降到1987年的126.96%,在实质上扭转了大干大赔的局面。

1990年,中国农业保险保费收入突破2亿元,达到2.17亿元;业务增长率达57%,为全国各种保险业务增长速度之冠,是全国保险业务平均增长速度的2倍以上;赔付率继续下降至80%。

1992年增长到8.17亿元,是1982年的3551倍,该年度也是经营农业保险业绩最好的年份,全国农业保险承保面达到可保面的约5%①。

中国人保在实践中,还总结出了“收支平衡,略有节余,以备大灾之年”的经营原则②,探索出了“单独立账,节余留在当地保险公司,作为当地两业保险基金,实行以丰补歉,遇有大灾之年,不足赔偿时向上级公司拆借”的“同舟共济”经营模式。

在这个阶段,中国人保承担了政策性保险公司的职能,其业务达到了顶峰,农业保险机构和技术人员队伍不断壮大,而农业保险制度也不断完善。

到1992年,中国人保在全国29个省、自治区、直辖市的分公司和15个计划单列市分公司中基本设立了农业保险机构,大部分农村乡镇建立了保险所,全公司已形成了农村保险机构系统,拥有2万多专兼职干部和代办员的业务队伍,农业保险在各级政府的支持下显示出强有力的经济补偿和风险保障的作用。