香港新市镇开发建设透析

编样稿4420字

香港新市镇开发建设透析

林明珠|华东师范大学现代城市研究中心

刘军伟|华东师范大学现代城市研究中心

一、新城建设起源

早期的新市镇规划思想来源于英国埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard，1898) “田园城市”（Garden City）理论。他认为建设田园城市可以有效疏散大城市工业和人口，改善城市的工作环境，提高城市的生活标准。通过在城市外围区域建造居民区和工业区及相关社会服务设施，吸引新增人口的定居和旧城人口的疏散，从而缓解中心市区在住宅、交通和就业等方面的压力。这一理论对单核的城市发展模式提出了质疑，促使新的城规划理念形成。1946年英国通过了《新城法》，并在伦敦郊外的斯蒂文里奇建设了第一座新城。此后，英国新城建设的实践经验便在世界范围内传播开来。

香港新市镇的发展具有英国城市规划的色彩，同时也有自己的发展特色。据香港政府拓展署助理署长潘国城博士的解释是：“香港新市镇是指那些有计划的，由多个专业队伍策划、协调及推广，用以供20万甚至更多人口居住的都市发展。这些计划都是获得政府特别财政支持的。”

二、香港新市镇开发建设实践

（一）建设动因

二战后，大量逃难回乡的香港本地居民和内地居民源源不断地涌入，使香港人口激增至200万，是战争期间的4倍。人口的激增使住房问题陷入了窘境，大批贫民和新来移民只能居住在由简单材料胡乱搭建的木屋里，随着木屋区的四周蔓延，供电、排水、卫生等居住条件越来越为恶劣。1964年，港府公布了《寮屋管制、徙置与政府廉租屋政策检讨》白皮书，制订了香港公共房屋政策。之后10年间，兴建各类徙置大厦约255幢，居住徙置大厦的人口从54万增加到了118万，廉租屋的居民也达到了40万以上，两者人数占香港总人口的37%。公屋政策的出台标志着香港城市开发的重点从港岛九龙中心区向周边郊区蔓延。

（二）早期新市镇开发

1955年，港府选择位于九龙的观塘进行填海工程，以缓解市区的人口压力。观塘的规划建设标志着新市镇发展的开始。香港新第一代新市镇包括荃湾、沙田和屯门，新市镇的建设大多是开山填海而来，如：沙田新市镇计划开发1700公顷，总面积中填海造地和开山造地分别占37.6%和61.4%。荃湾是香港第一个开发的新市镇，如同观塘卫星城一样，在吸纳了70万人口后逐渐发展成了一个以制衣、纺织、塑胶、金工、电子为主要支柱的工业重镇，住宅用地与工业用地混杂相交，使得生活环境

不够理想。而且由于离中心城区近，人口混杂，大陆移民和原地居民都在此汇聚，整个市镇的规划显得杂乱无章。

（三）新市镇的进一步发展

在总结第一代新市镇建设经验的基础上，香港政府又推出第二代新市镇，即大埔、元朗、粉岭/上水。这些新市镇位于新界的最北面，在原有的乡村墟镇地域上，通过填海造陆开发土地资源，发展新市镇的基础设施和社区设施，开发大量的公共屋邨来安置搬出市区的居民。随着前两代新市镇的成功开发，政府继而开发了第三代的新市镇，包括沙田的马鞍山区、九龙东面的将军澳、新界西北的天水围和位于大屿山岛的东涌/大蠔新市镇。这样，入住新市镇的人口约有330多万，达到香港总人口数的一半多，预计到2016年将增至350万。为避免各新市镇功能的完全雷同、人口、资本、技术的过度集中，增强市镇发展的可持续性，港府还对各新市镇进行准确定位（表1）。

表1 各新市镇概况及功能定位

数据来源：香港2008《新市镇及市区的新大型新发展计划》香港规划署网站

三、新市镇建设开发特点

（一）以公屋为主导

公屋是租金低廉的福利租房，所有权归政府。公屋的月租一般不超过居民月薪的10%，享受其福利的居民需要通过经济状况审查，且不得拥有任何住宅物业。新市镇的开发在很大程度上依赖公营房屋的兴建和开发，公营房屋包括公屋和居屋，建成最早，价格低廉，能满足大部分低收入人士的需求，并在新市镇开发中占主导地位。据2001年沙田新市镇统计，有约20.60万住于公共租住屋，20.92万人住于资助出售房屋，而余下的20.20万人住于私人住宅区、乡村和其他临时及非住宅用房屋内。公共租住房屋、资助出售房屋、私人住宅区与其他类型住宅的比例约为27：34：36：3。这样，公营住宅与私人楼宇的比例接近61：36。公屋的发展不仅是新市镇发展的动力源，更是保持社会稳定和谐发展、避免低收入阶层脱离社会圈层的重要因素。

（二）TOD模式

TOD模式的新城是以快速交通系统为导向发展的，通过快速交通设施缩短了周边地区与中心城区的通勤距离，以达到转移中心城区功能和分散居住压力的目的。遵循TOD模式的基本原则，香港新市镇大多选址在铁路沿线地区进行密集开发，市民只需步行就可到达最近的公交站点，方便而又低廉的通勤成本，使九成市民出行选择了公共交通工具。1972年，香港地铁配合“十年建屋计划”，与新市镇开发同时兴建，到1979年底投入运营。目前共有1条机场快线和6条地铁行车线，即观塘线、荃湾线、港岛线、东涌线、将军澳线和迪斯尼支线，全长91km，车站53座，日载客量240万人，成为世界上最繁忙的地铁线路。按照特区政府的远景规划，从2008年至2016年，香港还将建设6条新的铁路。这些新铁路全部建成后，预计70%的香港市民可从住地步行一小段路直接搭乘火车出行，无需中转。

（三）配套设施较为完善

各市镇内分布有政府机构、商业设施、社区活动设施、学校、休憩用地、康乐设施以及交通运输设施等，为居民工作、求学、医疗、游憩、购物提供多元化服务（表2）。所有的配套设置都有一套比较严格的标准，《香港对话设计标准与准则》中覆盖了居住密度、社区设施、康乐及休憩用地、工业、零售设施、内部运输设施、环境、自然保护等新市镇建设的各个方面。政府也在配套设施建设上投入大笔资金进行长期规划。

表2 四个新市镇配套设施数量

数据来源：香港规划署网站，数据截止于2001年。

（四）土地利用相对均衡

在土地利用规划上，根据《香港对话设计标准与准则》确定各类土地的用途和使用规模。在离市镇中心区偏远的地方，政府已预留适量的土地来发展工业，为市民提供就业岗位，同时也十分重视保留自然环境风貌，尤其要保留一些具有特殊科学价值的，未被破坏的秀丽景色。如大埔新镇总土地发展面积约为1150hm2，其中居住和商业用地465hm2、文娱康乐及社区用地260hm2、工业用地82hm2，其他用途（包括交通、市政、绿地）343hm2，在基础设施达到均衡发展的同时，余下的乡郊地区，主要目标是保持自然及乡村环境的宁静气氛，并保育重要的自然风景区，使乡村式发展得以持续进行。

四、新市镇建设中出现的问题

（一）人口结构问题

一般来说，新市镇中公屋建造的比例高于私人楼宇（元朗区除外）。公屋对于入住居民的收入有