我国农村土地流转政策的演进与现代化

我国农村土地流转政策的演进与现代化

摘要：土地流转政策与我国现代化建设有着密切的联系。本文主要借助制度变迁理论研究我国农村土地流转政策的演变。土地流转在农村和农业发展、农民增收、城市化工业化等方面的影响。

关键词：土地流转演进现代化

一、引言

改革开放以来家庭联产承包责任制逐渐成为我国农村土地经营制度，作为相伴而生的土地流转政策对其不断地补充和完善。为适应我国经济社会发展的，特别为农村经济的发展提供动力，二十多年来土地流转政策也在逐步完善。十七届三中全会以后，土地流转政策的实施进入新的阶段。使我国农村土地经营制度更加适应社会主义市场经济。进而推动农村、农业和国家的现代化建设。

二、土地流转政策的演进

我国农村土地流转政策在建国初期短暂的出现过，但本文主要是探讨1978年以后家庭联产承包责任制下的土地流转。农村改革三十多年来，在土地政策上不断适应性的调整。土地政策的演进过程中也显示出自身的内在规律。所以本文主要借助制度变迁理论将土地流转政策的演进分为三个时期，进而探讨的土地流转对我国现代化的影响。

第一时期：1978年——1984年

1978年以后我国的农村政策开始放宽，全国各地根据自身的需要尝试“包产到户” “包干到户”。面对这种情况，1982年中央颁布了《全国农村工作会议纪要》，文件规定，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”文件主要作用在于明确了包产到户的合法性。随后包产到户迅速推广，而且范围也扩展到农场、草场等。1983年1月中央颁布了《当前农村经济政策的若干问题》，文件指出，联产承包制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展；稳定和完善农业生产责任制；这就是实行生产责任制，特别是联产承包制。”其主要作用是联产承包责任制正式确立，并得到全面推广。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右。中国农村土地制度基本上完成了从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式的转变。从这时期，农村土地的流转已经开始松动萌芽。

1984年为了继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益。中共中央颁布了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，通知规定涉及土地制度的内容可以分为三个方面：一是延长土

地承包期：土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。二是关注土地流动：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。三是设置土地流动“禁区”：自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。这是家庭联产承包制确立以来中央第一次明确的提到农村承包土地的流动问题。尽管这一时期中央在的农村土地流转的范围和对象方面做诸多限制，但同时这也说明了中央开始关注农村的土地流转的问题，注意到土地流转的需要。

第二时期：1985年—1997年

1985年的中央颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，文件主要内容：一是改革农产品统购派购制度，根据情况实行合同定购和市场收购。二是调整农业产业结构，在保证粮食生产的前提下，发展多种经营。三是允许农民进城务工经商，发展乡镇企业。其主要精神是强调农业效益和增加农民收入，促进农村剩余劳动力转移扩大耕地经营规模，鼓励大户经营。由此在东部沿海地区展开了土地制度的创新。

1993年中央颁布了《当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，文件规定：一是继续稳定家庭承包责任制，再延长土地承包期30年，而且提倡在承包期内实行：“增人不增地”“减人不减地”的办法。二是坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。三是从实际出发对尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。在土地流转政策变动上有了明显的进步就是首次明确允许承包土地有偿转让。

1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，文件在关于土地流转方面的内容：一是继续稳定承包关系，做好延长承包期的工作。二是建立农村承包土地经营权流转机制，肯定流转机制是家庭承包责任制的延续和发展。“在坚持所有权和使用用途不变的前提下允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非农业用地。”

1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，通知规定：一是对农民承包权利的确认，发放统一规范的土地承包经营权证书。二是在土地承包经营权流转后，农户对集体土地承包权利不变，且流转要建立在自愿、有偿的基础之上，不得强迫。通知明确了农户的权利，对促进土地流转有积极意义。

第三时期：1998年至今

1997年以后的土地流转开始发展变化，主要在政府扮演的角色发生变化。这时期农产品价格下跌，农业经济比较效益下降，农民纷纷外出务工经商，耕地抛荒严重，为了应对土地抛荒和提高耕地的生产效益，县乡村三级都在推动土地流转，在流转过程中，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，有的强行流转，有的借流转敛财，有的将土地长时间大面积租给企业，有的借流转将农用地转为非农用地。所以这一时期的土地流转政策法规开始转向，再强调农业效益的同时，开始倾向保护农民的利益。2001年的中央颁布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。通知可以分为四大主要内容：一是要求土地流转必须与家庭承包责任制相容，是在责任制的前提下流转。二是流转的主体是农户。农户承包地使用权的流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，不能搞强迫，也不能无偿剥夺，不能以结构调整为名搞“反包倒租”。通知是专门关于土地流转的规范，包括明确流转主体，明确农户权利，限制政府的强制干预。

2002年《农村承包法》颁布并实施，该法是对中国农村土地制度二十多年改革实践的总结。在土地流转上更是有重大的突破。主要体现在：一是明确规定和划分了承包土地的各类产权。二是明确规定了土地的增值收益的分配方式，三是明确规定承包土地可以有偿流转，四是明确规定了承包土地可以折价入股，五是明确各类土地的承包期限。为土地流转提供了法律保护，同时也促进土地流转市场，流转机制的建设。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。

2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。

2007年中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，（2008年一号文件）意见涉及土地流转的内容主要在三方面：一是加强农村土地承包的规范管理，建立土地承包经营权登记制度。二是健全土地承包经营权流转市场，包括加强土地流转的中介服务和管理土地流转合同。三是强调保护土地流转主体的利益，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。

2008年十七届三中全会的决定，决定的内容在土地流转方面提出更多的规定。首先，强调完善土地承包经营权全能，更加明确农民在土地流转过程中“农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。其次，再次提出建立健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转的中介服务和管理。最后，明确土地承包经营权的流转目的是“发展多种形式的适度规模经营”。会议的决定是对前二十多年土地流转实践的总结，明确了我国土地制度今后的改革和发展方向。

三、土地流转政策的演进与现代化的关系