北京市东城区公众参与机制研究

徐文星：行政法背景下的公众参与： “ 公众参与机制的再评价”载《 ， 上海行政学院学报》０７ ２０ 年第 １ 第９ －［１］ 期， １
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（ ９ 年施行） ； １８ ９ ［５］ 三是立法听证（００ ２０ 年施行） ； ［６］ 四是行政许可听证（０４ ２０ 年施行） ； ［７］ 五是行政强制
听证（０４ ２０ 年施行） 。 ［８］ （） ３ 其它省市的制度创新
广州市于２０ 年１ ０７ 月１ 日 起施行《 广州市规章制定公众参与办法》在《 ， 广州市大型批发市场管理 办法》《 、广州市养犬管理条例》 等规章制定过程中广泛而深人地引入了公众参与机制， 取得了很好的效 果。湖南省历时一年半， 通过广泛征求意见、 专家论证制定了《 湖南省行政决策程序规定》其中大量规 ，
种群体性的事件， 很容易造成秩序的混乱。 公民 利益的表达和意志的体现， 如果通过一种制度途径， 就
可以成为良好的行政决策的组成部分， 而这个途径最好的就是民间组织。
三、 国内及东城 区公众参与现状及问题
（ 国内公众参与现状 一） 随着社会主义民主政治的稳步推进， 我国公众参与的理论研究和实践创新都在不断发展。概括起 来， 广义的公众参与包括以下三种方式： １ 我国的政治制度及其延伸： ． 人民代表大会和政治协商会议
北京市东城区公众参与机制研究
朱 捷
（ 北京市东城区政府法制办公室主任 ， 北京 １０１） ０００
摘 要： 推行公众参与对完善政府决策机制、 维护公众利益、 加强基层政府自 身建设具有重 要意义，
通过完善政府信息收集系统、 信息传送系统、 智力支持 系统、 信息交互平台、 民间组织培育等基础性工作 和可操作性的制度建设， 建立起和谐有序、 持续互动的城区治理模式， 是一种有益尝试。
定了公众参与范围、 程序、 意见征集及反馈等内容。 （ 东城区公众参与现状 二） 前述多种方式在东城区都得到了较好的贯彻执行。在政治制度层面， 区政府 自觉接受人大的法律 监督和政协的民主监督， 认真按时办结人大议案、 政协提案， 与工商联及各民主党派不定期召开座谈会
１９ 年１ 月 １日 ９６ ０ 起施行的《 行政处罚法》 ２ 第４ 条明确规定：行政机关作出责令停产停业、 “ 吊销许可证或者执［４］ 照、 较大数额罚款等行政处罚决定之前， 应当告知当事人有要求听证的权利；・ 。 ’ …” １８ ９ 年５ １ ９ 月 日起生效的《 价格法》 ３ 第２ 条明确规定：制定关系群众切实利益的公用事业价格、 “ ［５］ 公益性服务 价格、 自然垄断经营的商品价格等政府指导价、 政府定价， 应当建立听证会制度， 由政府价格主管部门主持， 征求消费
２ 党的政策的发展及其延伸： ． 信访及相关制度
信访制度的最初由来， 是由中国共产党创造的、 具有中国特色的权利救济制度， 目前这一制度通过 行政法规的方式确立为一项法制化、 程序化的常规渠道。公民通过信件、 电话或上访等形式， 向各级信 访机构反映问题， 前也是各级政府了解民众心声、 目 征集民意的重要渠道。以此为基础， 各地相继发展 了领导接待日 制度、 领导约谈制度等等， 都是部分公众反映利益诉求、 政府倾听民意的方式。 ３ 依法行政建设及其延伸： ． 信息公开及听证会 （） １信息公开制度
２０ ［７］１日 ０４ 年７ 月 起施行的《 行政许可法》 ６ 第４ 条至第４ 条明确规定：法律、 ８ “ 法规、 规章规定实施行政许可应 当听证的事项， 或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项， 行政机关应当向社会公告， 并举
行证…” 听 。 …。
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社会企业（ｏａＥｔｐｓ ： Ｓ ｉ ｅｒｅ ［３］ ｃｌｎｒｉ） 社会企业是ＮＯ非盈利组织） Ｐ（ 借鉴企业的 管理手段， 求得其自 身可持续发展的
模式创新， 其最终目的是解决社会问题， 追求的是在机构可持续发展前提下的社会效益最大化。
在政府信息公开的时代背景下， 信息公开已 成为公众参与的前提。已施行的《 政府信息公开条例》
对于保障公众的知情权， 让公众有良好的获知政策相关信息的渠道具有重要意义。 （） ２ 听证会制度 目前在中国， 听证主要有以下五大类， 一是行政处罚听证 （９ 年施行） ； １９６ ［４］ 二是价格决策听证
１推行公众参与是加强政府自 ． 身建设的需要。 公众参与意味着政府与公众交流互动平台的建立，
政府的自 身改革由自上而下的推动转变为双向互动， 从而有利于进一步转变政府职能， 创新政府管理方
式。
２ 推行公众参与是推进社会主义民主政治发展的需要。社会主义民主的核心是人民当家作主， ． 只 有让公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中， 才能真正体现作为个体的人民的民主权利。 ３ 推行公众参与是有效解决政府决策中存在的一些问题的需要。由于缺乏公众的有效监督， ． 政府 决策中普遍存在以下问题： 如有些部门决策随意性大、 缺乏应有的连贯性、 稳定性； 决策时的“ 封闭运 作” 使得决策透明度不高； 咨询机构职能不够明确、 甚至变成了单纯的“ 秘书班子” 等等。 ４ 推行公众参与是实现政府行为公共性 目 ． 标的需要。政府的行政决策特别是公共决策本身就是 以公众利益或社会公共利益为唯一目 ， 标 在这样的前提下， 公众参与能促进政府决策的公共性， 也就是
关键词： 基层政府； 公众参与； 行政决策
中图分类号：Ｆ 文献标识码： 文章编号：０５－ ０８２１ ）１ １５－ ７ Ｄ３ Ａ ０ ０７ （０００ － ２ １ ０
公众参与制度对于促进政府行政决策科学化、 民主化至关重要， 因此该制度越来越受到各级政府的 重视。北京市东城区政府近年来在促进行政决策民主化、 科学化方面作了一些有益尝试， 公众参与机制 在一定范围和程度上得到了发展。但是， 公众参与的制度化、 程序化建设还比较缺乏， 对于公众参与中 存在的问题及矛盾的分析还有待深入。因此， 有必要对公众参与的理论研究和国外公众参与模式有所 了解， 并在全面分析我国及北京市东城区公众参与现状的基础上， 提出适宜于基层政府行政决策的公众 参与的制度性设计， 以期对基层政府促进民主、 科学决策、 全民履行社会管理职责提供制度保障和程序 保障。 一、 公众参与的内涵及其意义概述 公共参与的核心内涵是“ 公民有 目的地参与政府管理相关的一系列活动”它包括两个层面的含 ， 义： 首先是表面性、 功能性和制度性层面的， 也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、 行政管理的 作用； 其次是本质性、 价值性和宪政层面的， 也就是对行政权力的约束、 控制及对整个宪政权力的再分配 作用。 因此， ［１］ 公共参与具有以下四个方面的意义：
的公共服务的提供方式和提供质量， 从而出现了员工、 公众、 志愿者合作的新型组织— 社会企业［３］ ， 大
大增强了公民的参与权， 使得公民不但成为公共服务的用户， 同时也成为共同生产者。
３ 澳大利亚模式 ．
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澳大利亚有一个特殊的政策咨询机构— 澳大利亚生产力委员会， 肩负着让公众参与公共决策的
刘超、 胡伟：政府社会管理中的公众参与： “ 模式、 经验与启示”载《 ， 吉首大学学报》０７年第 １ 第１０ ［２］ ２０ 期， ４ 页。 Ｌ ａ，ｕＷｅ ｕｌ ｒｃａｏ ｏｅ ｍｎ ｃｌ ａａｅｅｔ Ｍｄ，ｘｅｅｃ ｄＥｌｈ ｎｅｔ ．１ ｉＣ ｏ ｉＰｂｃ ａｉｐｔｎｉ Ｇｖｒ ｅｔｏｉ ｎ ｍｎ： ｏｅ ｐｒｎｅ ｎ ｎｇｔ ｍ ｎ ｕｈ Ｈ ． ｉＰ ｔｉ ｉ ｎ ｎ Ｓ ａＭ ｇ Ｅ ｉ ａ ｉｅ ［］ Ｊ
重任， 其职能是： 为做好政策决策提供建议， 并向公众发布信息和进行调查。 该委员会只对国会负责， 与
其他政府机构不存在上下级关系。委员会的调查目的和背景、 听证会等信息会通过媒体等渠道完全公 布， 各种讨论会公开举行。委员会根据公开咨询参与者中得到的消息， 以及研究人员的专业研究来形成 报告和政策建议。在最终报告完成之前， 该委员会通常会公布一份报告草案， 供公众审查和评论。最终 报告一旦形成， 会被提交给政府， 并由国会公布。 （ 主要经验 二）
（０ ７ ． ２０ ）
政府自身所追求的目标。 二、 国外公众参与的主要模式及经验 （ 主要模式 一）
１美国 ． 模式 在美国， 以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织构成了公众参与的主要渠道。这些组织有的
是关心同一事务的公众自发组织， 有的是社区自发组织， 有的也受政府的资助， 这些组织有权通过投票、 游说或游行示威等活动实现公众对政府决策和社会管理事务的干预。其公众参与方式是多样的， 包括 在政策制定阶段组织社区公众咨询委员会， 代表当地社区居民的态度和利益； 成立社区事务委员会， 就
社区项目 提出倡议和建议； 组织民 意调查表达利益； 公开投票选择政策方案； 召开公开讨论会等。 ［２］
２ 北欧模式 ． 北欧与美国相似， 非政府组织和社区组织是公众参与的主要组织形式， 公众参与的方式也基本相 同。不同之处在于， 北欧在公共服务领域提出了新的理念， 即公民可以通过参与的形式影响 自己所需要
１ 实现公众有效参与需要以一定的 ． 物质文化政治条件为前提 前述三个模式的国家， 生活水平较高， 人民 公众有足够的时间和精力来关心社会公共事务， 这是公
众参与的物质前提； 公众受教育程度普遍较高， 参与能力强， 这是公众参与的文化前提； 社会民主化程度 高， 公众参与机制完善， 参与渠道广泛， 这是公众参与的政治前提。 ２ 实现公众有效参与需要通过民间组织这一重要组织形式 ． 从前述的经验来看， 单独的个人参与较为少见且效果不明显， 公众参与必需有组织进行， 独立的民 间组织成为公众参与的组织化形式。假如没有一种组织化的参与， 可能形成的就是公议、 公愤或者是一
者” 。
［６］０ ２０ 年３ 巧 日 ０ 月 起实施的《 立法法》 ４ ５ 条规定：列入常务委员会会议议程的法律案， 第３ 条、８ “ 法律委员会、 有 关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、 论证会、 听证会等多种形
式。“ ” 行政法规在起 草过程中 ， 当广泛 听取有关机关 、 应 组织和公 民的意见 。听取意见可 以采取座谈会 、 论证 会、 听证 会 等多种形 式” 。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度， 人民通过选举人大代表， 以代议的方式将 自己的政策
意愿通过这些代表来表达， 从而间接参与到立法和政策的 制定过程之中； 共产党领导的多党合作和 中国
政治协商制度作为我国的一项基本政治制度， 各民主党派和无党派人士通过选举政协代表， 以与执政党 协商的方式将 自己的意愿反映到政策制定中。以这一政治制度为基础， 延伸发展为通过人大代表和政 协委员的议案、 提案， 将部分公众的政策意愿通过这些议案、 提案来表达， 间接参与政策制定过程， 以及 执政党和政府以一种政治沟通和交流的方式， 通过邀请工商联及各民主党派召开不定期的座谈会或茶 话会 ， 将这些公众的意见反映到政策制定和政府决策中。