国家预算原则与编制决策

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第十二章 国家预算
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社会保障预算指政府通过社会保险缴费、政府公共预算 安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。
目前，我国建立社会保障预算的条件还不成熟。2010 年，国务院颁布了《关于试行社会保险基金预算的意见》， 决定在全国范围内建立统一规范的社会保险基金预算制度。 2010年，纳入社会保险基金预算编报范围的有企业职工基 本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险 基金、工伤保险基金和生育保险基金等五项社会保险基金。
总供需平衡实质为：
投资+政府支出+出口= 储蓄+税收+进口
具体讲：投资与储蓄平衡、政府收支平衡、进出口平
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衡。
G-T=（S-I）+（M-X） （1）财政平衡是总供需平衡的有机组成部分，必 须从总供需平衡考虑预算的平衡； （2）总供需平衡是社会经济健康运转的基础与目 标，预算平衡只是总供需平衡的重要手段之一； （3）在总供需平衡体系中，非财政行为（消费、 储蓄、投资、进出口）是市场作用实现的，而财政预 算则是政府掌握与促进总供需平衡的宏观手段。因此， 财政平衡可以调节总供需的平衡。
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—预算的时效性。要求按周期（年）编制，不允许 预算收支跨年度，便于比较、管理与监督。预算年度 有历年制和跨年制两种形式。
主要考虑立法机构的会期、宗教习俗等因素。 日本、印度、英国是本年的4月1日至次年的3月31日； 美国是本年的10月1日至次年的9月30日。
—预算的公开性。预算公开接受全社会的监督与了 解，审查政府如何花纳税人的钱。
2008年开始实施中央国有资本经营预算。20082010年编制范围包括国务院国有资产监督管理委员会 监管企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司。 2011年，在原有基础上，新增教育部、中国国际贸易 促进委员会所属企业，农业部、文化部、国家广播电 影电视总局直属企业，中国出版集团公司以及中国对 外文化集团公司。
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预算是国家基本财政
收支计划。最早见于春
秋的“上计制度”，现
代预算制度萌芽于英国
的维多利亚时代，成熟
于美国1929年经济危机 后。
上计制度是将地方各级官吏所 辖的在一定时期的人口，财务和土 地的变动数量以及税收、支出等数 据上报给相关官吏以接受审计。
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—预算的完整性。政府预算应包括全国公共收支， 反映全部财政活动，不允许超越预算约束之外还有任 何以政府为主体的资金活动。
—预算的统一性。要求按照统一的法律、制度、 政策和程序编制全国性的财政预算方针政策必须由中 央制定，各地区不能自行其是。
—预算的法制性。政府预算是国家立法机关审定 预算内容和赋予政府预算执行权的过程，及政府必须 将所编制的预算提交到国家立法机关破准后才能从事 财政活动，政府必须不折不扣的贯彻执行。
完整的政府预算体系包括公共财政预算、国有资 本经营预算、政府性基金预算，以及社会保障预算。
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参考1（引自财政部网站）：
公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身 份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维 持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。
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（二）预算层次 预算是由单位预算、部门预算、政府本级预算和
总预算逐级编制起来的。 1、单位预算：是编制政府预算的基础，由收入
预算和支出预算组成。 2、部门预算：是单位预算与政府预算的过渡，
是各级主管部门根据其职能编制的反映本部门的收支 预算，由收入预算、基本支出预算、项目预算和政府 采购预算组成。
l)政府花这笔钱是为了什么或得到什么?如果政府花钱而 得不到东西，则这样的钱(拨款)就不应当花。
2)政府花这笔钱是否值得?如果政府花的钱很多而收获不 大，则应转到花同样的钱，而收获更大的项目上。当然，那 些纯社会性的支出，如社会保障支出等应当除外。
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三、预算的经济分析
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1940年，美国学者凯伊在《预算理论 的缺乏》一文中将预算的问题概括为： “将x元分配给活动A而不是活动B的决策 基础是什么? ”
这个反问绝妙地揭示了作为资源配置政治问题 的预算的基本属性—— 就本质而言，是一个公共选 择的政治问题；就形式而言，是一个配置资源的经济 问题。预算的编制、执行、监督及其成效不仅仅是一 个经济、技术问题，更是一个政治问题。
优点是整体性强，简便易行； 缺点是不能反映各项预算收支的性质。
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复式预算是在一个预算年内，把全部预算收支按照经济 性质汇集编入两个或两个以上对照表，以特定的预算收入 来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应 关系，从而编成两个或两个以上的预算。
常见的复式预算将预算分成经常性预算和资本性预算。 经常性预算主要反映政府的日常开支，以一般性税收为
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3、预算赤字弥补方式 （1）赤字债务化，财政部门发行公债（向公众借
钱）弥补赤字； （2）赤字货币化，财政部门向中央银行借款，通
过货币创造方式弥补财政赤字。 赤字货币化会直接增加基础货币，并通过货币乘数
作用扩大货币供应量。从而对总需求产生较强的扩张 作用。二是货币需求量大大超过货币供给量，形成流 动性过剩。
财政赤字=经常收入-经常支出 （经常收入只包括税收、规费、国有经济利润）
硬赤字：将国债所筹措的资金当作一种财政收入而纳 入国家预算之后，仍然出现的赤字，这部分财政赤字就是 硬赤字。 即：财政赤字=（经常收入+债务收入）-（经常支出+债务支 出）
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两者的区别在于债务收入是否列入正常收 入。 从国家财政实践分析，我国1992年前发 行的国债大多是列入正常的财政收入，1992年 后国债不再列入正常的财政收入，《预算法》 中明确规定，国债是弥补财政赤字的形式。
主要来源，支出主要用于国防、外交、行政管理等，是社 会财富的消耗。
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资本性预算反映政府在干预经济的过程中的投 资活动，可形成一定量的资本，在较长时间内为社 会提供服务。
收入包括国有资产经营收益、资产处置收入、 债务收入等。支出包括各类投资、贷款等。
体现了政府干预经济活动的广度和深度。 英国称为：线上预算与线下预算， 日本称为：一般会计与特别会计
国家重大水利工程建设基金、水利建设基金、大中型水库移
民后期扶持基金、地方教育附加、城市公用事业附加、山西
省煤炭可持续发展基金、民航机场管理建设费、港口建设费、
土地出让收入、彩票公益金等42项。
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国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取 得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各 项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本 经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。 国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得 的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、 清算收入等，支出主要用于对国有经济和产业结构调 整以及弥补一些国有企业的改革成本等。
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二、预算种类 政府预算作为基本财政收支计划，在技术操作上主要解
决两个主要问题：一是计划表格的安排（预算形式），二 是计划指标的确定。
预算形式不仅要符合立法要求，还要满足决策者要求。 1. 单式预算与复式预算
单式预算是在预算年度内，将全部的财政收支汇集编入 统一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。
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我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自 治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不 设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。
不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自 治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。
国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大 会批准后执行。
地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代 表大会批准后执行。地方各级预算收支统称地方财政 收支。
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从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共财政 预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。
政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有 者身份集中社会资源的规模和份额，都应纳入政府预 算体系管理，
2011年将新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗 保险基金纳入预算编报范围，
2012年将新型农村合作医疗和城镇居民社会养老保险 基金纳入编报范围。
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参考2：绩效预算（引自相关论文） 50年代初美国总统预算办公室对它下的定义:“绩效预算
是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现 这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的 指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工 作的情况”。这是一种以“产出”或“结果”为依据的预算。
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2、增量预算与零基预算 增量预算是在以前财政年度的基础上，按新的财政 年度加以调整之后确定的。 零基预算是指所有的财政收支，完全不考虑以前年 度的水平，重新以零为起点编制的预算。 3、年度预算和周期滚动预算 周期滚动预算就是根据上一期的预算编制情况，调 整和具体编制下一期预算，并将预算期连续滚动向前推 移。滚动式中长期财政计划的期限一般为3年至5年， 每年更新一次，重点在于对政策变化进行调整。
（一）预算平衡及其内涵
1、财政平衡以经济平衡为基本出发点
2、打破年度平衡，实行跨年度的经济周期平衡
3、中央财政平衡和地方财政平衡
预算平衡与否有三种形式：
收大于支的盈余预算
收小于支的赤字预算
收等于支的平衡预算
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（二）预算赤字及其弥补方式 1、预算赤字有两种计算口径：硬赤字与软赤字 软赤字：是指财政收入中不包括国债而形的赤字。即：
3、总预算：是各级政府独立的一级预算。
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一级政府总预算不仅包括本级政府预算，还包括下一级政 府的总预算。
地方总预算加上中央总预算，形成完整的国家预算。 单位预算需经过两上两下的编制程序：
一上由部门（或单位）根据本地区财力状况、宏观经济发 展目标和本部门的工作需要，按照人员经费支出定额标准和 公用经费定额标准，采取规定的预算编制方法，编制预算建 议数，上报财政部门；
美国一向不把债务作为正常的财政收入，而 是将其作为弥补财政赤字的手段。
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2、预算平衡与总供需平衡的关系 在开放经济条件下，总需求=总供给
C+I+G+M = C+S+T+X
I+G+M = S+T+X
（消费C、投资I、M出口、政府支出G、总需求AD；储蓄S、 税收T、进口X、Y总供给。）
政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费，以 及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定 基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。政府性基 金预算的管理原则是：以收定支，专款专用，结余结转下年 继续使用。
根据《2010年政府收支分类科目》确定的收支范围，政
府性基金主要包括：铁路建设基金、城市基础设施配套费、
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第一节 预算原则、分类与经济作用
一、预算原则 一个国家的预算原则一般是通过《预算
法》来体现的。资本主义早期，受民主与法 制思潮影响，提出了政府预算计划性、公开 性的要求；这便是预算编制的原则。
我国的政府预算原则包括以下几个方面：
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第二节、预算编制、执行与决策 一、预算的编制 （一）预算体系的组成
中央预算：是经过法定程序审查批准的，在国家预 算体系中居于主导环节。不仅为国家的政治、军事、外 交等各项需要提供财力保障，而且作为各地方预算平衡 调节的中枢。
地方预算：是组织管理国家预算的基本环节，一是 促进地区经济和各项事业的发展；二是在保证本地区预 算平衡的前提下，为中央预算协调和平衡提供支援。