论政府的政策执行行为研究

论政府的政策执行行为研究——以山东金改22条为例摘要：政策执行是将政策所规定的内容转化为现实的过程和唯一途径。

地方政府公共政策执行力，是指地方政府达成既定公共政策目标的能力与力度。

在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体自身的态度、素质和能力等因素都会影响公共政策的有效执行。

地方政府政策执行力的高低关系到国家的兴衰成败、政权的巩固。

因此研究地方政府的政策执行具有重要的现实意义。

2013年8月，山东省人民政府出台《关于加快全省金融改革发展的若干意见》（简称金改22条），明确提出加快金融改革，科学规划、协调推进、突出重点、注重特色、大胆审慎探索，争取用5年左右的时间，初步建成与全省实体经济和企业创新相适应、市场化水平较高的现代金融体系。

然而政策出台一年多，山东金改的步伐依然步履维艰。

关键字：地方政府政策执行山东金改加快金融改革，是我国经济体制改革的重要内容。

党的十八大报告提出：“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，加快发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。

加快发展民营金融机构。

完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”。

2013年6月，国务院召开常务会议，专题研究部署金融支持经济结构调整和转型升级的政策措施。

7月，国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发〔2013〕67号），提出要把金融改革的目标聚焦到支持经济结构调整和转型升级上来。

8月，山东省政府出台《关于加快全省金融改革发展的若干意见》（鲁政发〔2013〕17号），前任中国证监会主席、现任山东省省长郭树清率先在全国推动金融改革工作。

尽管山东省金融改革由省长主抓，但在实际操作过程中依然遇到了相当的阻力，各级政府、各部门公共政策执行力较为不足。

一、政府公共政策执行力不足的表现各级政府、各部门公共政策的执行力不足主要表现为政策没有及时准确的得到落实。

政策执行力弱化主要表现为：（一）执行失真政策具有权威性和规定性，保证政策执行的全面性、准确性，是政策执行的基本和最重要的原则。

但实践中，地方政府在政策执行中扭曲、改变政策本身的内容，导致政策失真的现象大量存在，导致政策无法真正得到贯彻落实。

山东省金改22条提出“力争与全国中小企业股份转让系统建立双向‘转板’机制，探索到沪、深证券交易所延伸挂牌的路径”。

在实际执行过程中，山东某区域股权交易市场未建立向全国中小企业股份转让系统的转板机制，而是统一组织企业在股转系统挂牌，称为“转申请”，曲解、变相执行了金改22条有关政策。

（二）执行乏力把工作落到实处，追求效果和成功，是政策执行的又一重要原则。

政策在执行过程中是否停留在口头上，是否虎头蛇尾，是否到位，都关乎着政策执行力度。

山东省金改22条提出“发挥期货市场功能。

深入推进与期货交易所战略合作，广泛开展期货市场宣传与培训，进一步提高我省企业对期货市场的认知和参与程度。

利用我省实体经济优势，争取增加交割库品种和数量，配合市场机构开发有关农副产品、海洋产品等期货品种。

”然而金改22条实施一年多来，仍有部分地市未举办任何有关期货市场的宣传培训会议，交割库数量增长甚微。

地方政府对金改22条政策执行采取消极态度，只是开开会、发发文，做做表面文章，没有真正贯彻落实。

（三）执行低效政策执行的速度也是衡量政策执行力的一个重要指标。

公共政策一旦出台，就要求立即贯彻执行。

金改22条推动过程中，政策执行过程繁琐，执行者缺乏时效观念、官僚主义严重、效率低下，政策执行疲沓、实施缓慢。

政策提出“突出发展以财富管理为主要内容的高端金融业务，吸引国内外投资理财机构和金融机构聚集，把青岛市建设成为国内领先、面向国际的新兴财富管理中心”，也只是停留在纸上谈兵，没有真正动作。

二、地方政府公共政策执行力不足的原因山东金改22条同其他地方政府公共政策一样，均遇到执行力不足的情况。

具体来说，执行力不足主要有五个方面原因：（一）执行理念缺乏公共政策的执行是一个复杂的过程，难免会遇到各种困难和问题，这就需要政策执行者有执行的勇气和决心，排除障碍、克服困难。

金改22条政策执行中，部分地方政府犹豫观望、拖泥带水，见责任就推见困难就绕，缺乏“视执行为使命”的理念，执行人员的执行责任心不强，执行意识淡薄，对执行根本不放在心上。

同时，各级政府组织内普遍存在着不利于提高执行力的官僚组织文化，自我保护、不负责任、怕负责任，凡事都要“请示汇报”、“研究研究”，消极应付，认为“多一事不如少一事”，使得一些执行任务久拖不决，严重影响了政策的执行力。

（二）地方利益至上各级政府之间、各部门之间乃至政府工作人员与政府部门之间都存在着各自的利益追求。

在公共政策的运行过程中，政策的参加者都力求获得最大利益，把自己的损失减少到最低限度。

地方政府总从地方和部门利益的最大化出发，下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。

（三）执行资源短缺政府在执行公共政策过程中所需要物质资源、人力资源、信息资源等较为短缺。

没有充分的物质基础和人力资源，政策执行就会捉襟见肘，难以维继；缺乏必要的足够的信息资源，政策执行者不仅很难制定出正确可行的行动计划和实施策略，也难以对政策执行过程实施必要的控制。

政策执行资源不足是影响地方政府执行力的客观因素，山东部分欠发达地区，资金和人员的短缺严重影响着地方政府公共政策执行力的发挥。

（四）执行能力平庸政策执行者的能力水平与执行力成正比，能力水平高的执行人员能够迅速把握政策的精神实质，快速把政策转化为行动并能根据具体情况灵活而有效地推进政策，实现政策目标。

金改22条政策实践中，由于金融本身的专业性，部分执行者缺乏必要的知识和能力，有些地方政府不能准确理解上级的意图和政策的精神，导致政策“走样”、“变形”；有些地方政府缺乏有效的执行技巧，执行方法简单机械、粗暴野蛮，造成执行的偏差和扭曲。

（五）执行过程的监控不力目前，政策执行过程的监督普遍存在“弱监”、“虚监”、“漏监”等现象，特别是自上而下的监督不到位，往往上级只是发一个文件，做一些规定，没有后位跟踪监督。

即使有检查，很多时候也是流于形式，只是听听汇报、看看材料，并不深入到实际工作中去，结果往往是你好、我好，大家都好，没有真正起到检查纠正的作用。

即便是检查出来下级在执行过程中有什么问题，也只是口头批评，很少严厉的处罚措施。

结果，下级政府要么敷衍了事不执行政策，要么做足表面功夫，政策执行中的各种变异行为得不到有效遏制，从而影响执行效果。

三、公共政策执行中的偏差分析公共政策执行是一项复杂的社会实践，金融改革更是如此，因而政策实施中的失控原因也较复杂。

公共政策执行失控的主要原因如下：（一）利益冲突导致政策执行失控公共政策制定的过程就是对社会价值、利益进行权威性分配的过程，公共政策的实质是对社会利益结构的调整和规范。

金改22条若能成功实施，对山东省整个社会快速稳定健康发展、维护整体利益、长远利益大为有益。

然而，不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向，金改22条无法使不同阶层和个人、不同地域和部门的利益都得到表达和满足。

因此整体利益、区域利益、群体利益、个人利益的差别的客观存在决定了公共政策执行失控的可能性，存在政策执行者、目标群体敷衍、歪曲、抵制政策的内在冲动。

其中，政策制定者与执行者在利益上的冲突是政策执行失控的主要原因之一。

由于在政策制定者和执行者之间存在一个利益“过滤”机制，下级执行者对上级政策往往以局部或个人利益损益作为对策参量，利大快执行，利小慢执行，无利或利损就不执行甚至抵制歪曲。

政策执行所需中间环节越多，意味着不同层次区域利益发生冲突的概率越大，政策执行中经受的利益“过滤”次数越多，执行中政策失控的可能性越大。

另外，政策目标群体是否服从政策是政策执行顺利与否的重要原因。

目标群体泛指公共政策对其利益和行为重新调整的群体即政策所指向的对象团体。

当政策损及一部分目标群体的利益时，就会遭到这部分人的抵制，特别是在政策执行者兼执行者和目标群体双重角色的情形下，执行者感到区域利益或个人利益受损时，就会以各种借口，利用手中的权力保护狭隘的局部利益或自身利益，置整体利益或国家利益而不顾。

（二）公共政策运行机制不健全政策运行机制是完成整个政策生命过程的载体，是在组织和领导体制基础上通过权力的划分和配置实现政策制定、执行、监控的有机整体。

我国公共政策执行失控从体制上说主要是中央到地方自上而下的政策执行机制和政策监督机制不完善。

目前，我国政治体制改革尚未完成，新型的行政体制尚未建立，政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制，政策制定缺乏科学化、民主化程序，政策执行不力，政策监控软弱。

机构重叠使政出多门和多头管理，难以明确具体的政策执行机关，常导致政策执行阻塞和断档；机构职责不清使政策执行机关互相推诿或互不买帐，从而出现政策执行敷衍或执行中断；执行机构间缺乏沟通协调使政策目标得不到合理分解和整合，不能迅速、准确地传递、实施，政策阻塞难以避免；政策执行中缺乏必要的监督和法制约束，使政策执行情况得不到及时检查，对造成政策失控者缺乏严厉惩处，从而使政策执行中的失范得不到及时防治和纠正；党政不分有时使政策之间发生抵触，政策执行力削弱。

（三）中国政策执行控制力削弱中央、省级宏观公共政策在执行中的失控，失控的发源地在地方政府执行机关。

中央是国家宏观公共政策的制定者，因而是最高和最有权威的政策施控主体，其施控力和权威直接决定着公共政策的有效执行。

在从计划经济向市场经济的转型中，中央的权威受到冲击，中央对地方的控制力被削弱，这是宏观公共政策失控的一个重要原因。

自八十年代初以来，我国经济体制和政治体制改革的主要措施是重建中央与地方关系，具体做法是中央向地方放权。

在放权过程中，放哪些权?放多少权?在没有任何经验借鉴的情况下出现了放权过度的现象，加上地方夸大其特殊性和地方利益，向中央要权，与中央讨价还价。

随着地方自主权的扩大和地方财力的过度膨胀，中央控制地方的能力越来越低，结果使中央说话不算数或不完全算数，中央政策难落实。

由于放权缺乏法律规范和制度约束，随着地方权力的扩张，地方主义迅速滋长，一度走向难以驾驭的程度，严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行。

各地方大搞“上有政策、下有对策”，在经济上大搞“诸侯经济”，重复建设，人为设置经济栏栅；在政治上表现为本位主义，无政府主义，地方与中央博弈对策。

总之，在中央对地方控制力削弱的情况下，中央政策在地方政府执行起来就大打折扣。

（四）政策环境的影响政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点，这些特点给政策执行增加复杂性和困难。