论美国联邦政府的土地政策及其影响

2006年第4期(总第117期)

青海师范大学学报(哲学社会科学版)

Journal of Q inghai Nor mal University(Phil os ophy and Social Sciences)

NO.4,2006

General No.117

论美国联邦政府的土地政策及其影响

兰伊春

(青海师范大学人文学院,青海西宁810008)

[摘要]美国联邦政府的土地政策经历了一个较长时间的演变过程。美国独立后,联邦政府通过了一系列土地法案,将西部土地收归国有,再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有。西部国有土地私有化成为美国西部开发的基础和前提,同时也是美国联邦政府开发西部的主要手段。这种处理土地的方式对美国西部开发产生了重要影响。

[关键词]美国;土地法案;土地私有化

[中图分类号]K712142 [文献标识码]A [文章编号]1000-5102(2006)04-0055-04

近代美国的发展与西部开发密切相关,土地是其经济发展中的一个最重要因素之一。美国联邦政府的土地政策经历了一个较长时间的演变过程。其土地政策的主旨就是通过市场途径实施国有土地私有化,进而带动西部的全面开发。美国独立后,联邦政府通过了一系列土地法案,将西部土地收归国有,以彻底排除各州争夺西部土地和边民非法占地产生的纠纷;再通过对土地的高价、大块出售,到对土地的低价、小块出售,包括赠予等手段将这些土地转为私有,西部国有土地私有化成为美国西部开发的基础和前提,同时也是美国联邦政府开发西部的主要手段。这种处理土地的方式为整个西部开发奠定了坚实的法律基础,对美国西部开发产生了重要影响。促进了美国农业、交通运输业等的发展。但是,在这一过程中也产生了一些负面影响,如土地投机等问题则需要进行全面探讨。

一、联邦政府的土地政策

美国独立后,大片自由土地存在于西部地区。1784、1785、1787年联邦政府连续制定了三个土地法案,确定了处理西部土地的三个步骤:第一步,将西部土地全部收归国有,以彻底排除各州争夺西部土地和边民非法占地产生的纠纷;第二步,在西北地区根据人口增长情况逐步建立权力平等的新州;第三步,再以法定形式陆续将这些土地投入市场,按地段出售国有土地。

独立后,如何处理当时的西部,即阿巴拉契亚山以西的土地成为热点问题,被提上邦联政府的议事日程。1784年,处于过渡时期的邦联政府,委托杰斐逊起草了土地法。法令根据1780年大陆会议关于西部土地国有的宣言,规定西部土地为美国全体人民所有,肯定了土地出售前必须首先进行测量和所有赠送的土地都必须详细记录在案的做法,但没有提到土地的销售方式和最低价格。此土地法虽然未被国会所接受,它却成了1785年土地法令的基础,它确立的土地国有和建立新州的原则成为日后制定土地法令的依据,对西部抢占土地的现象起到了一定的遏制作用。翌年,西部土地法正式出台。

1785年5月20日邦联政府通过了关于西部土地测量和出售的法令。在这一法令中它将阿巴拉契亚山以西的土地划分成许多镇区,“每镇区为边长6英里的正方形,即36平方英里,每镇区划分36个1平方英里的地块,每块相当于640英亩。地块为最小出售单位。每英亩的拍卖底价为1美元。”[1]土地的出售必须逐个的按城镇进行,也就是说,在一个城镇的土地未销售完毕之前,不得出售另一个城镇的土地。法令确认了国有土地必须先测量后出售的原则。同时,在西部交通方便的地方设立土地局,经办土地出售和转让。

1787年土地法,主要涉及俄亥俄河以北、密西西比河以东之间的当时所谓西北地区土地的处理,所以又称《西北法令》。后来此法令推广适用于整个西部。该法令进一步确定了土地国有的原则,并规定了在该地区建

[收稿日期]2006-03-08

[作者简介]兰伊春(1964-),女,汉族,河北人,青海师范大学讲师。

州的原则:“第一,将该地区划为一个独立的特区,先由联邦议会派官员管理,随着人口的增多再划分出3至5个准州;第二,当准州人口增加到6万时,就可申请加入联邦,并享有与已有州平等的权利;第三,在这一地区废除蓄奴制度,并在法律上保障全民有信仰自由和财产权。”[2]强调其发展后的州“将永远是美利坚合众国联邦的一部分”。[3]这个法令奠定了一些程序方面的原则,从那时起,有关新准州事宜,就依照这些原则办理。

1785年和1787年这两大土地法是美国建国时期的奠基性法令。它确定了后来联邦政府土地政策的基本方向,奠定了“国有土地私有化”的法律基础。对美国西部开发和美国历史都有深远的影响。首先,西部土地归合众国所有在法律上得到了保证。1785年法令规定“各州割让给合众国的领土”和“从印第安居民手中购得的土地”都必须由国会任命的土地管理机构进行勘定。从此西部土地成为在美国国会控制下进行社会财富分配的来源。而各州丧失了占有西部土地的权利,这就为邦联制转为联邦制奠定了基础。其次,法令规定的镇区制不仅是一种土地分配和出售的基本单位,而且构成了在边疆地区形成社区的基层组织形式。这种制度在1787年土地法中与州县行政区划相连接,为美国在大规模开发西部之前业已准备了一种与土地制度互为适应的政治制度。此后,西部的道路、税区、选区和学校教育都以镇区为单位进行,从而使西部开发在总体上适合美国资本主义的根本利益和秩序。再次,法令还规定在西北地区不得实行奴隶制,废除了长子继承制,各州按人口比例产生代表、平等地加入联邦,否定了任何以土地规模和头衔排列等级的英国式贵族政治,将公民的信仰自由和人权原则作为新州宪法的永久基础等。它为西部土地的开拓和建州规定了原则和具体程序,这些规定为整个西部开发奠定了坚实的法律基础。“其进步性不亚于同时问世的美国宪法。”[4]随着1785年和1787年土地法的实施,西部国有土地私有化进程开始全面启动,直至20世纪30年代方告一段落。

但另一方面,两大土地法令的实施也导致了土地投机的盛行。俄亥俄合伙公司即是当时最大的土地投机商。土地投机迅速成为西部开发过程中司空见惯的现象。在19世纪上半期相继形成了几次投机高潮。在这几次投机高潮带动下“从1796年到1860年间,共有约2175亿英亩的国有土地被出售。”[5]这引起了拓荒者和广大小农的强烈不满。在他们不断斗争的压力下,国会被迫几次对土地法进行调整。

1796年5月18日土地法规定:凡印第安人让出的地区均属公共土地,对其丈量分割后方能出售;丈量分割原则以1785年土地法令所规定的内容为基础,即每36平方英里为一镇区单位,将其再分为36块,每块640英亩;以块(640英亩)为单位出售,最高可卖8块,每英亩起价2美元,一年内交清款项,提前付清者减收10%;设立3个土地局处理购买土地事宜;1796年土地法的新内容是将贷款制度首次引进了美国的土地销售制度。[6] 1796年土地法意在减少1785年土地法存在的弊病,但到1800年也只出售公地5万英亩,收效甚微。

1800年又通过了一项土地法令,亦称哈利逊土地法。这个土地法令主要有三个特点:(1)一次出售的土地从640英亩减少到320英亩;(2)在被出售土地的附近设立三个土地办事处;(3)建立了自由的信贷制度。1804年在国会颁布的土地法中,又一次将土地的最低限额定为160英亩,而土地贷款制度和每英亩最低售价不低于2美元的政策不变。但是一次性用现金付清全部土地款可以享受优惠,每英亩的价格是1164美元。哈利逊土地法被誉为真正有利于移民的措施,它极大地鼓励了移民向西迁移。1800年政府出售的土地只有六万七千英亩,而1818年却达到了约三百五十万英亩。[7] 1820年,国会又通过《1820年土地法》。把出售的最小单位减少到80英亩,每英亩的最低价格降为1125美元,即只要花100美元就可以买到一个农场。1832年,出售的最小面积降低到40英亩。政府通过将大块土地分成小块,来满足移民对土地的要求,使西部土地尽快得到开发。1820年土地法实行后,到1841年,出售的土地达到8753多万英亩,等于1796至1820年间联邦政府出售土地的617倍。[8]

1841年通过《优先购买权法》。“优先购买权”指的是通过实际占领尚未出售的国有土地,取得优先购买已经占据的土地的权利。这项法律在美国有效期长达五十多年,具有重大意义,它们肯定了移民占领国有土地的合法性和占地者有权优先购买国有土地的原则,保护了占地者的利益。这一优先权原则,后来被广泛运用于对西部矿藏、水源、牧场和石油的开发之中,对西部土地及其他自然资源的全面开发和利用产生重要影响。美国经济史学家罗伊・罗宾斯认为,这是美国国会通过的最重要的农业法规之一。[10]

1854年国会又通过《等级法案》。规定:十年内未销售出去的土地价格从每英亩1125美元降到1美元;五年后卖不掉的土地每英亩再降价0125美元;二十五年后仍未销售掉的土地的价格为0125美元;三十年还未出售掉的土地的价格每英亩为01125美元,这也就是最低的土地价格了。购买这类土地的人必须成为真正的拓殖者,必须宣誓购买这片土地是为自己使用,并且声明他从未从政府手中购买过320英亩的土地,包括价格递减的土地。一时间,卖不掉的土地销路大增。到内战前夕,按此法案出售的土地占当时全国土地销售的50%。[11] 19世纪60年代以后,联邦政府的土地政策开始有了较大的转变,其特点是以销售为主转向以赠予为主。最具代表性的有“宅地法”、“太平洋铁路法案”。1862