公共选择与行政成本

公共选择与行政成本

摘要：行政成本具有提高行政效能，降低社会负荷以及防止权力腐败的作用，有效控制合理行政成本成为行政改革诉求的重要目标。然而，现阶段控制行政成本已成为世界各国行政发展的共有难题。在寻求破解行政成本居高不下的对策时，可以借鉴公共选择学派关于行政成本增长理论，并在此基础上，分析与探讨行政成本不断攀升的缘由，进而提出切实可行的改革方法与途径。

标签：公共选择；行政成本；制度分析

一、探源：公共选择与行政成本的关联

行政成本是政府在为组织与管理社会而行使其职能的过程中所耗费的各种资源，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性负担。行政成本是政治与行政学的基本命题，也是当代世界公共管理面临的共有现实难题。牢固树立政府的成本意识，已经成为当代政府治理理论和实践的主流。改革开放以来，我国先后进行了多次行政改革，但行政成本居高不下的境况并未得到根本改善，行政成本在政府财政收入中的比例不断攀升，财政负担日益沉重，“吃饭财政”范围越来越大，一些地方政府甚至连日常运行都难以维持。在众多的理论体系中，公共选择理论(PublicChoice Theory)提供了当代政府行政成本及其增长的充分解释。正如丹尼斯·C·缪勒所说：“作为政治体制的经济分析，公共选择似乎天生就是回答这些问题的一个工具。”公共选择理论关于行政成本增长的阐释归纳起来主要有以下几点：

(一)官僚与官僚体制

近代社会所选择的政府模式是一个官僚制组织结构模式，它的构成来自于职位、工资、权力、威望、官职的恩赐等要素，它的运行和价值的体现一般均通过机构、人员的增加来实现。公共选择理论认为，官僚制事实上造就了一个特定的利益集团，通常会把个人利益和官僚机构的利益摆在首位，而将公共利益放在次要的地位，其不会轻易放弃既得利益，因此，具有天然的拒斥改革的惰性。当社会要求政府承担新职能时，利益集团往往乐意承担新职能，同时却不愿意放弃失去存在合理性的政府职能，造成政府机构臃肿、冗员充斥、慵懒散闲、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题。正如帕金森定律所揭示的那样，政治家一感到忙不过来的时候首先想到仍旧是增人，而且是成倍地增加。当冗员过多无所事事的时候，他们又会人为地制造出许多事来，使他们人人有事干，整天忙忙碌碌。可见，在官僚体制中，机构具有高度分化和专业化趋势，人员缺乏竞争，鼓励浪费与低效，使得机构愈发庞大，组织内个人和分支部门协调难度增大，导致官僚机构的交易成本提高。

(二)政府部门的财政扩张

官僚机构往往是各种利益集团的代表，是预算分配过程中的代言人。行政过

程中经常被自身经济人的动机所左右，存在一种天然的追求预算最大化的倾向。根据公共选择理论的解释，立法官员的背后通常为某一特定的利益集团，这决定了立法官员必须通过与其他利益群体在预算上的讨价还价来为相关利益集团服务。利益集团、官僚机构和立法部门之间形成一种难以冲断的“铁三角”关系。由于利益集团的存在，政府作为收入和财富的再分配者时常产生财政幻觉引发财政扩张，这正是行政成本增长的渊源所在。另外，随着主张政府更多介入经济过程的凯恩斯主义的盛行，许多国家通过政府大规模干预经济的活动，经常动用扩张性财政政策和货币政策调整市场供需关系，这必然提升政府的财政收支在国民收入中的比重，政府的行政成本也随之大幅度攀升。

(三)政府行为具有垄断性质

公共选择学派认为，政府提供公共服务和生产公共产品总体上是一种垄断性行为，政府通常是单一的公共服务和生产主体。一些经济学家运用微观经济学的垄断理论，构建了“作为垄断者的政府”的多种模型，如布雷斯的政府垄断理论，唐斯的代议制民主模型的政府垄断理论等。政府在具体的运行过程中经常利用其特殊地位垄断或控制一部分信息，使预算、资源成本等要素的信息披露不充分。使得政府行为缺少制约，容易产生专断、导致腐败。再进一步来看，与垄断性的政府行为相适应，政府部门提供的服务和公共产品是一种“非市场产出”，政府产出一般不进入或较少进入市场交换领域。因而政府的投入产出往往缺乏严格的成本收益计算，政府产出难以用具体数字加以衡量。政府行为的垄断性和政府产出的非价格性，有其必然性，亦有其优势的地方，但同时，它的弊端也是很明显的。政府在排除竞争外压力的同时，消除了提高质量、降低行政成本的动力。美国学者萨瓦斯的一项研究结果表明“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％——95％。”

二、辩明：降低行政成本的路向选择

公共选择理论是对非市场决策的经济学分析，其所依赖的方法论要素包括三个方面：方法论上的个体主义、经济人假设和交易政治。其主题与政治科学的主题是一样的；政治家、官僚、公众(选民)和利益集团的行为特点等。在这里，它运用现代经济学的逻辑和方法，多层次，多角度，用一种全新的研究视角，对官僚和官僚体制、政府财政的扩张以及政府行为的垄断性质等问题都进行了创造性的开掘，其借鉴意义是不言而喻的。下面将在借鉴公共选择学派关于行政成本增长理论基础上，具体提出一些行之有效的改革方法和途径。

(一)强调反对官僚主义，精简机构人员

官僚主义是与低效、无能、反行政改革联结在一起的。由于官僚以及官僚体制自身所固有的本质，机构的庞大，人员的增长无不成为此特殊环境中长期存在的现象。以往的行政改革常常片面地、简单地从行政机构的多与少，行政人员的众与寡来衡量，机械地追求政府机构的大或小，使其偏离追求效能的目标，导致机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的恶性循环。因此问题解决的突破口，关键在于转变政府职能，界定政府权力的边界。合理确定政府职能和权力的范围与边界，

就应将政府职能集中于其能力范围内的基础性工作，这样有助于提高行政的有效性，防止政府失败；同时处理好政府与社会、政府与市场、政府之间这三个方面的关系。从长远来看，我们不仅需要逐步把那些”计划”与“市场”重复的机构与各种虚设机构和职位以及失去了存在合理性的机构精简掉，并且还要逐步把机构改革纳入到法制化轨道，通过行政组织立法规定政府编制，防止行政领导人主观随意增设机构与人员。从某种意义上说，这样才能建立一个精简、效能、统一、法制的行政管理体系和行政管理机构，从源头上、机制上、制度上预防和治理了官僚主义，进而在一定程度上合理控制了行政成本。

(二)加强预算管理，约束政府开支增长

行政成本基本上是由政府部门的财政支出决定的，确定适度的行政成本，须加强对财政预算的管理。对于行政官员来说，财政规模膨胀与他们的权力、津贴呈正比例关系，可用财力的增加可以使得官员支配的人财物数量增加，从而更有利于他们去实现个人或团体的权益，官员常常以谋求预算最大化为目标。因此，必须在实际行政过程中加强预算管理，从根本上形成约束财政活动的法制条件和环境，对各级预算进行有效地约束与监督。规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费；确立预算草案、拨款方案、预算报告的财政标的，使之成为测量政府的政策过程的计量依据；导人行政成本收益分析概念，加强控制行政成本增长，如此等等，都是控制行政成本的具体措施。在执行财政’政策的时候，还须充分考虑客观情况，从实际出发，要使政府财政开支与国力相协调，并且从中仔细确定政府消费、政府投资与转移支付的科学比例。只有这样做才能有针对性地建立一个科学健康的财政管理机制，稳定持续地开展预算工作，防止财政扩张的进一步严重深化，以求降低政府的行政成本。

(三)建立竞争机制，打破政府行为的垄断

公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来替代”。主张打破政府垄断，以市场机制和模式建立公私机构之间的竞争。如：设立两个或两个以上的机构来提供某些服务或公共产品，使机构之间形成竞争；办理业务合同出租或由企业公司承包；开展地方政府之间的竞争等。竞争是经济繁荣的源泉，同样的道理，政府市场的活力与高效一样可以来自竞争。将竞争机制引入政府公共服务领域，实现提供主体多元化，不仅可以打破政府独家提供公共服务的垄断地位，提高公共服务的效率和质量。自二十世纪九十年代以来，美国陆续将一部分政府内部的环保、卫生、保安等工作出租给私营部门管理；英国甚至设立了一座私人监狱来从事犯人的监管和改造工作。在我国目前公众服务需求增加而政府资源投入有限的矛盾状态下，通过多样化的公共服务供给制度安排，包括诸如准产业化和内部市场化、签约外包、服务购买契约、投标招标、特许经营、税收、规制激励、委托和民营化等措施，来精简政府机构、缩小政府的规模，缓解财政紧张状况，减轻社会和公民的税负压力等都有特别重要的意义。

三、检视：公共选择分析语境的局限性

公共选择理论在解决行政成本困境中有着和传统理论截然不同的语境。这种