街道办事处职能发展趋势

街道办事处职能发展趋势

街道办事处，作为一种基层建制能够长期存在，足见其顽强的生命力。其生命力来源于它的不可替代的基础性：社会管理职能和公共服务职能，只要这些职能存在并继续发挥作用，街道办事处就会继续存在并不断变化、发展。

（一）街道办事处管理体制改革主张

目前，学者们关于街道办事处管理体制的改革主张基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要强化街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。[10]如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：

一是街道办事处政府论。即变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制，由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。这种主张是基于街道办事处已经承担一级政府职能的现实而提出的，与其让街道办事处羞羞答答地扮演“准政府”的角色，不如让其名正言顺地成为一级政府。

二是区政府派出论。即重构后的“两级政府、两级管理”的体制，在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道办事处适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，复旦大学的浦兴祖教授将这种新的体制称为“虚区实街”。

三是街道办事处取消论。直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。把属于社会性、群众性的，政府不该管、也管不了的工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。

四是街道办事处多元论。主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的管理方式，允许多元化的管理体制存在。

对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大

的话题。持反对立场的理由大致如下：首先，城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散。市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担。街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2至3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。其次，政府管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。党的十七大报告明确要求加快行政管理体制改革，减少行政层次，降低行政成本。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点。再次如果不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把街道办事处变为一级政府，实行市─区─街道办事处的三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，街道办事处没有必要改为一级政府。

对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府，如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式，以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，其目前也是实行都、区两级政府管理体制。[11]东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。此方案的长处在于既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区。由于“街道政府”的数量多于区政府的数量，又少于现有街道办事处的数量，故会有更多的基层政府来有效地分担日益繁重的城区管理任务。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，把相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。虽然该种方案依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大，短期内难以实现。

第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性（借用维特根斯坦的概念），[12]都主张减少行政层次以期提高行政效率，似乎比较可行。但实际上，由于我国长期的计划管理体制遗风的影响，甚至直到今天我们也没有

完全脱离该种体制，造成我国的民间社会组织生存环境狭小，先天不足，而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作，还须打个问号。因此，将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别：后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能，而且一如前述，各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色，因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接（甚至很多根本就不用承接，因为其已经是在承担着那些行政事务）应该会是比较稳妥的，一般不会出现大的城市管理的空白地带；而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题，区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作，第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作？这些问题都是需要认真对待的。

第四种改革方案，鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一，这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理，更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面，似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看，各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。

我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案，是一个见仁见智的问题，也正因为此，才会有众多的改革主张。比较实践中的探索和学者的意见可以发现，现有的街道办事处管理体制改革都是采用比较容易实施的方案，要么完善街道办事处的功能，要么撤消街道办事处，这些都是相对容易做到的，而“虚区实街”或让区级政府成为基层政府等方案，却由于涉及面大而难以做到。目前街道办事处管理体制的改革只是在街道办事处层面或街道以下层面探索，它带来的一个直接问题是，现有的改革方案都存在一个隐忧，即街道办事处改革后是否真的可以摆脱原有体制的制约。实际上，街道办事处管理体制改革是一个系统工程，而不只是街道办事处自身的改革；没有整体通盘的考量，必然会受到宏观体制的制约。街道办事处改革面临的是向上的瓶颈制约和原有的体制障碍，眼前不可能有更多的突破。

依笔者陋见,无论是哪种种方案都不可能脱离中国的宏观体制而自行其是。将街道办事处改成一级政府，不符合国际上城市管理的规律，而目前全面取消街道办事处建制又不太现实，因此还是维持街道事处派出机构的性质为好，但也要在职能和管理方式上作一些调整。首先适当扩大街道事处的权限，适度加强街道办事处的职能，但不应该把街道办事处的职能权限加强到相当于一级政府的程度。其次，应当克服“全能政府”、“万能政府”的传统观念，突破在政府上下级之间放权的思维框架，将视野拓展到政府与社会的关系上，引进“小政府、大