从银行角度看发改和财政部门PPP事务的分工

从银行角度看发改和财政部门PPP事务的分工

2016-10-28

原题：试论发改部门和财政部门PPP事务的分工—-从银行分工角度

来源：PPP知乎

作者：张继峰，北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）合伙人，拥有10余年商业银行、基金管理公司从业经验，7年PPP（BOT、项目融资）相关业务投融资工作经验，运作多个PPP项目和PPP产业基金、地方发展基金经验。

PPP的主导权问题，一直以来是影响PPP模式发展的核心问题之一。今年7月初的国务院常务工作会议，将发改部门和财政部门在PPP实务上的主导权，以基础设施和公共服务作为分工依据。据此，发改委和财政部也分别于8月10日和10月11日，下发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》和《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，对各自“负责”的领域PPP工作作出了安排。不过，现实中基础设施和公共服务两个领域，能否有效区分？

对于这一问题，我们来看一下国外PPP理论和实务界的认识。

英国学者达霖·格里姆赛（Darrin Grimsey）和澳大利亚学者莫文·K·刘易斯（Mervyn K. Lewis）在其合著的《PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作》一书中，介绍了国外对“基础设施”的几种定义，“大部分观点将基础设施定义为有形的资产，如桥梁、公路、街道和隧道，而其他一些观点则认为这个定义英国更宽泛一些。通常，基础设施被分为‘经济’基础设施和‘社会’基础设施两类，每一类中又分为‘硬’（实体形式）基础设施和‘软’基础设施（非实体形

式）。据此，基础设施可以分为四类：硬经济基础设施、软经济基础设施、硬社会基础设施、软社会基础设施。”“经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能是提高生产率，推动自主创新。‘硬经济’设施包括道路、高速公路、桥梁、港口、铁路、机场、公共交通、电信以及电力和燃气的生产、传输和配送。‘软经济’基础设施包括职业培训、商业金融服务（付款、信贷、股权、衍生品、风险资本等）、研发促进和技术转让，以及鼓励出口的组织和个体与实体间的生产合作”。“社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向哪些资源贫乏的人群。‘硬社会’基础设施包括医院、教育和培训大楼、水贮存和处理设施、住房、排水管道、儿童保健机构、养老机构和监狱。……‘软社会’基础设施包括社会保障系统、各种社区服务以及环保机构。许多服务被社会认为是‘必须的’，并且倾向于具备‘公益品’的特征”。“至于这些分类的重要性，经济合作与发展组织（OECD）将‘硬经济’结构（如公路和铁路网络、水路和港口、机场、能源和水公用事业、电信）描述为‘核心’物质基础设施，与‘其他’基础设施（如教育和健康服务，或无形的投资）相区别。”“‘经济’（硬或软）和‘社会’（硬或软）基础设施的区分对于分析基础设施政策或许是有用的，不过这些分类也有部分重合。有些形式的社会基础设施，如提升劳动力技能、健康、生产率、道德和生活质量的一些设施，就与作为经济结构的工业生产率有很大关联。经济基础设施，如道路和交通网，对生活质量也有较大影响。”[1]

从国外对基础设施的定义和分类可以看出，基础设施，分为硬和软两类，“”硬更多地是实体形式，类似于我国上述分类中的“基础设施”；“软”更多地是非实体形式，接近于我国的“公共服务”。同时，国外学者认为“硬基础设施”和“软基础设施”很多时候会有重合，很多时候“硬基础设施”建设的目的是提供“软基础设施”，没有提供服务的实体基础设施没有存在的意义；“软基础设施”（如健康、生活质量的改善）则是以“硬基础设施”（如医院、养老机构大楼）为载体，实体基础设施是提供服务的支撑和前提。

因此，我们认为，简单地将PPP的领域分为“基础设施”和“公共服务”，似乎并不可行。那么，如何区分PPP主管部门的权限呢？

在这一问题上，笔者从多年的银行实际工作经验出发，尝试提出按流程（或环节、职责）划分两部门职权责的思路，供决策部门参考。

发改部门在PPP事务上的主要职责，是根据国家重大战略发展目标和规划，拟订社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施，审批、推进重大建设项目，从而达到推进经济体制改革和经济结构战略性调整、实现国家经济改革发展目标的目的。这一职责的特点，是按照总体目标制定并贯彻经营和管理方针，推动业务的发展和目标的实现。如果拿其与银行的业务部门相比较，类似于银行的前台经营部门（即负责业务开发和拓展，经营银行的存贷款、表内表外业务，完成经营发展目标任务的“价值创造部门”）；

而财政部门作为政府的“账房先生”，其在PPP事务上的主要职责，是管理政府的各项财政收入、政府性基金，编制年度政府预决算草案并组织执行，管理PPP项目中政府负有支出责任的财政公共支出（例如“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%”），管理地方政府及其融资平台公司的债务规模，防范过度负债的风险。因此财政部门职责的特点是守住政府的“钱袋子”，是管好资金的收入和支出，控制财政和债务风险，这一特点更像是银行的后台信贷审批部门或风控部门（即负责审核审批发放贷款的信贷审批部门和负责防范各类信贷风险、法律风险的“风险控制部门”）。

按照银行的经验，经营部门和风控部门必须目标一致，利益相关，否则会导致互相掣肘。经营部门的收益主要来源于业务的拓展和目标任务的实现，但同时要兼顾风险的防控，如果风控不到位，资产质量下降，经营部门的收益也会受较大影响；而风控部门的收益主要来源于风险的防控效果，但如果仅仅风控到位，市场份额没有提升甚至下降，其收益同样上不去。

根据上述的比较分析，我们建议：PPP事务的主管部门，按照PPP项目的流程和发改部门、财政部门在PPP事务中的主要职责，可以区分如下：发改部门负责PPP的项目入库、推广实施、项目立项审核等“前台”工作，目的是推广PPP，拓宽PPP的适用领域和适用范围，使其更好地为经济服务；而财政部门对于发改部门推广、立项、审核的PPP项目，本着财政可承受、物有所值、债务风险可控和规范运作等原则，进行财政支出审批或曰债务风险防控审批等“后台”工作。“PPP项目库”可由发改部门建立，发改部门根据经济发展目标和经济增长方式转变的需要，“主动营销”，鼓励各地上报PPP项目并筛选项目进行PPP推广工作；当然，财政部门可以根据“风控要求和审批标准”向发改部门提出“业务发展风控指引”，指引“营销部门”怎样在风险可测和风险可控的基础上选择项目；相反，财政部门作为风控部门，对于经过“营销部门”初步审