如何看待与评价西蒙的行政决策理论

如何看待与评价西蒙的行政决策理论四川省委党校研究生——杨海燕西蒙是一位杰出的行政学家，他开辟了行政学研究的一个新时代，他的研究方法和对行政决策的研究对西方公共行政学的发展具有深远的影响，他甚至被视为“决策”的同义词。

西蒙对西方行政学的主要理论贡献在于他基于对行政学所谓“正统”研究方法的批判而提出了行为主义行政学理论，特别是他提出的组织决策理论，奠定了决策在行政学研究中的重要地位。

受其影响，在管理学领域形成了一个新的管理学派——决策理论学派。

决策理论发展到今天，能够成为理解人类行为的钥匙与实施管理行为的利器，西蒙功不可没。

一、使决策概念成为行政学研究中重要的新概念工具西蒙从手段与目的的关系上进一步论述价值与事实的关系，认为价值与事实的区别就是目的与手段的区别只是一种粗浅的、单纯的状态，在实际情况中，手段与目的的说不能完全辨别价值因素和事实因素，某一特定的手段用以达到某一特定的目标实际上会产生许多特定目标之外的后果，这种后果可以视为这种行为的价值指标，而人们在决策选择哪一种行动便取决于这种价值指标的高低，它（价值指标）没有数字可言，却有程度之别。

价值与事实的区分本是关于整个学术研究的，但在西蒙的行政学方法理论中却又特殊的意义，西蒙也认同20世纪30年代后期行政学家们的严格区分政治与政府的主张，认为从决策和执行的观点来区分政治和行政并不妥当，西蒙从价值与事实的区分等同到政策问题和行政问题的区分，提出了区分价值问题与事实问题的原则，认为政治与行政问题区分学说的目的不在于立法机关与行政机关职权的区分，而在与区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学和行政行为的研究对象，寻求新的概念和概念工具，以“决策”为基本概念提出一组在行政行为研究上的概念工具，使以“决定”为基本单位，以“决定前提”为最小单位的“决策”成为目前行政行为研究中最流行的概念工具。

二、决策活动是行政行为的主体，决策是管理的核心西蒙认为，传统行政学的讨论都只注意执行，而不注意决策，而实际上决策程序不仅仅限于行政组织目标的决定，决策是遍及整个行政组织的。

在行政活动中，决策重于执行，是因为当组织决定一项政策，执行这项政策的人员又要作出许多决定，所以执行政策只是更细密的政策决定。

所谓好的或正确的行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率最简单的办法就是看行政组织中每一个人决策的理性程度。

例如，近来一直被大众关注的城管执法问题，城管执法实际上就是落实城市管理的一些规章制度，但因为城管本身决策能力的偏差，而出现错误的甚至暴力的管理行为，实际上也是执行决策中的理性与价值因素偏差，所以形成奇葩绽放的中国城管影像。

西蒙指出组织中经理人员的重要职能就是作决策。

他认为，任何作业开始之前都要先做决策，制定计划就是决策，组织、领导和控制也都离不开决策。

行政活动就是集合多数人的力量完成某种工作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必须有一种运用组织力量的方法，及行政程序，这种行政程序实际上就是决策程序，就是细化组织中每一个人应该做哪一部分决策的理论概念。

三、明确有限理性与满意决策准则西蒙的行政学是基于“理性”概念的讨论而发展其行政决策理论的，他通过对理性、客观理性和有限理性的对比来予以阐述人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。

何谓理性？在不同学科它则被赋予了不同含义：哲学家认为理性是人类的认识能力；伦理学中的理性则指的是一种冷静、审慎的德性；心理学家认为理性是指认知、推理或问题的解决过程（以区别于非理性）；经济学家用理性一词表示靠抉择过程挑选出来的行动方案的属性。

而西蒙行政决策理论中的理性概念是专就其决策理论所指的意义而言，“理性”是指一种决策行为方式，它与心理学的理性概念相一致，在这里“理性”是指非感情的一种计算、思考心智方法，它与非理性一样是中性的，不涉及价值意义。

所谓“理性的决策”即是指理性方式的决策。

他说：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选方案。

”何谓客观理性？西蒙认为，所谓“客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”、“绝对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性”，它是在古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理性概念，而“经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。

西蒙说：“一项决策如果真能在指定情况下使一定的价值最大化，则可以称为‘客观理性’。

按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。

因此，“经济人”假设的最重要特征就是认为人类理性是经济活动的主导因素，亦即“经济人”具有“客观理性”。

西蒙认为，有限理性—行政人是客观理性——经济人的“堂兄弟”，甚至是“亲兄弟”。

行政人宁愿“满意”而不愿作最大限度的追求，满意于从眼前可供选择的办法中选择最佳的办法。

行政(管理)人对行政形势的分析易于简化，不可能把握决策环境的各个方面的相互关系，因此，他只具有“有限理性”。

西蒙还指出，理性是个程度问题，客观理性是最高程度的理性，有限理性是某种程度的理性，这程度不是固定的。

客观理性虽然不可能，但是这个概念却十分重要，即有限理性的程度提高以客观理性为准则、目的。

假如我们能够达到客观理性，则不应该以有限理性为满足；同理，假如我们能够达到最高目的，则不应该以“满意”、“比较好”为满足。

正是基于上述对客观理性和有限理性的认识和分析，西蒙提出了他关于决策行为的准则，即应该用“满意决策”准则取代“最优决策”准则。

西蒙认为，既然客观理性不存在，那么决策标准就不能建立在绝对理性之上，不能把最优化准则作为决策的标准，相反，我们决策时由于没有求得最优化的才智和条件，因而只能用“令人满意”这一准则所谓“满意决策”准则，就是在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么该备选方案就是令人满意的。

四、深入全面探讨行政决策的过程对此行政过程的研究是西蒙行政决策理论的主体部分，西蒙在《行政行为》一书中认为，理性决策的任务，就是要选出一个能产生令人满意结果的策略。

在《管理决策新科学》一书中，西蒙又对行政决策的过程进行了更为详细的分析。

他认为决策不只限于从几个备选方案中选出一个选定一个的行为，决策是包括几个阶段和涉及许多方面的整个过程。

在他看来，决策过程包括四个阶段（1）情报活动，即探查环境，寻找要求决策的条件。

西蒙认为，情报活动是要了解问题的真相及环境的各种可变因素，为了达到认识问题的目的，类同于从心理学中的认知活动，可以说是对决策发生动机的过程。

必须借用各种记录文件、实验、观察以及调查等方法，广泛地搜集各种事实，并将所得的资料，加以认真的分析研究。

（2）设计活动，即创造、制定和分析可能采取的行动方案，即是在做出决策之前尽可能地寻求各种解决问题的途径。

西蒙认为，将现行的方案与新的可行性方案相区别，可行性方案的探求过程就是放弃现行解决方案，改用新的代替方案或终止现行计划，而改用新的可行性计划的探求过程。

组织则从探求发现的数个可行性方案中选择一个方案。

最理想的当然是探求所有的可行性方案，但按满意性原则，则不必发现所有的可行性方案，而且实际上要发现所有的可行性方案是不可能的。

（3）抉择活动，即从可供选择的各种备选方案中选出一个实用的行动方案。

（4）审查活动，即对过去的抉择进行评价。

这可以称作是执行决策任务的阶段。

西蒙认为，保证决策的执行仍然是决策制定活动，西蒙强调决策的诸阶段的相互交织。

他指出，一般而言，情报活动先于设计活动，而设计活动又先于抉择活动；然而诸阶段循环较之所提示的顺序要复杂得多。

在制定某一特定决策的每个阶段，其本身就是一个复杂的制定过程。

例如，设计阶段可能需要新的情报活动，而任何阶段中的问题又会产生若干次要的问题，这些次要的问题又有各自的情报、设计、抉择和审查活动。

五、根据活动的类型和采用的技术对行政决策进行分类西蒙在《管理行为》一书中，依据决策对未来的影响方式，将决策分为两类：一是决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；二是现实决策可以对未来决策起或多或少的指导作用。

在《组织》一书中，他和马奇将决策一般地分为：常规决策和解决问题的决策两种。

后来在《管理决策新科学》一书中，他则从决策所采用的技术的区别的角度，将决策分为程序化决策和非程序化决策两种。

西蒙认为，一个组织的全部活动可以分为两类：一类是重复出现的例行活动，如企业订货、材料的出入、产品的生产等；另一类是不重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理的非例行活动，如制订一个新的战略，对竞争对手的举动作出反应等。

前一类活动的决策是经常反复的并且具有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，这类决策因而被称之为程序化决策；而关于后一类活动的决策是新出现的并且不能程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。

程序化决策的传统技术。

西蒙指出，习惯是制定程序化决策的全部技术中虽普通但最为盛行的技术。

它是由集体记忆所构成，组织成员的集体记忆是实际知识、习惯性技能和操作规范等；与习惯紧密相关的是标准操作规程以及建立在操作规程之上的组织结构。

习惯是内化在中枢神经系统里的，而操作规程则是通过书面语言记录下来的程序。

(2)非程序化决策的传统技术。

西蒙认为，人们在进行非程序化决策时通常所采用的传统技术是“判断”，而判断是通过某种不确定的方式由经验、直觉和洞察力来决定的，当围绕着一个重大难题进行非程序化决策时，或者说，当进行一项将会产生极为深远影响的决定性决策时，通常需要决策者发挥创造性。

但是，在西蒙看来，非程序化决策所依靠的这些技术的心理过程至今尚很少为人们所了解，所以有关非程序化决策的理论也就显得比较空洞。

不过，他认为，这类决策可以通过某种有条理的思考以及对管理人员的职前培训和在职培训来加以改进。

(3)程序化决策的新技术。

西蒙指出，现代程序化决策技术不断发展和完善，主要包括作业研究和电子计算机的使用。

作业研究主要依靠数学家的研究成果而得以完成。

它也称为“运筹学”或“管理科学”，其特征是，引入系统分析和数学方法来解决管理决策问题。

同时，电子计算机也日益成为合理决策的重要手段，它扩大了数学计算上实际的可能范围，也使模拟技术与电子资料处理迅速发展。

(4)现代非程序决策技术。

关于非程序化决策的现代技术，西蒙指出，如同程序化决策的技术一样，非程序化决策的技术也正在经历着一场革命，这场技术革命主要表现在探索式解题技术的应用，其中包括决策者的培训和探索式计算机程序的编制。

在他看来，非程序化次策的这种技术创新，不仅会为非程序化决策方而的自动化开拓出新的前景，而且还会有助于深化我们对人类思维过程的理解进而提高非程序比决策的能力。