第八章 政府行政制度

(一)外交特权和尊荣 1．国际承认 某一国家作为国际人格者，即在国际上作为享有 权力和履行义务的主体，这是为一切同该国有着正 式外交关系的国家所承认的。外国承认这个国家， 当然也就同时承认该国的国家元首。但是当这个国 家的元首更换，新元首接替他的前任而就职，于是 就出现了外国对于新元首的承认的问题。如果一个 外国对这个国家的新元首拒绝承认，那么，虽然这 并不等于对这个国家本身的不承认，不过在事实上 两国之间也就不大可能有正式的交往了。
2．尊荣和特权 国家既然是国际人格者，是国际社会里的 成员，因而外国应该给予它的最高代表，即 国家元首以一定的尊荣和特权。每一个主权 国家都有权要求：元首不受诽谤，元首在国 外享有外交特权、豁免和不可侵犯的权利。 按照国际惯例，元首享有的特权基本上与外 交使节的特权相同，但由于元首在本国的最 高地位，所以同时又享有某些特殊的尊荣和 礼遇。
2．总统的地位和作用 （1）实权元首的总统：总统制的共和制 国家中，国家元首由选举产生，并有一定任 期，总统往往兼任政府首脑，行政大权集中 于总统，成为实权元首。总统统帅海陆空三 军，制定并执行对内对外政策，任免各部部 长，各部部长只对总统负责，不对议会负责。 总统享有立法权、行政权、司法权、军事权、 外交权等。

国家元首无论在刑事上犯罪或者政策上有 过错，都不受普通法院的管辖，这在资产 阶级民主国家里，几乎已经成为普遍的原 则。
(三)物质生活的特殊待遇
国家元首在物质方面一般地享有优厚的待遇。但 由于国家的本质不同，社会制度不同以及经济文化 发展的水平不同，虽然都是国家元首，而相互之间 在物质享受方面却十分悬殊。社会主义国家元首是 人民的勤务员，原则上不享有过于奢华的物质生活 待遇。当然，由于种种工作上的还需要和人民对于 自己的元首的爱护，在物质条件和生活待遇方面给 以适当的方便和照顾，这是应该的，也是必要的。
（2）虚位元首的总统：议会制的共和制 国家中，国家元首同样有选举产生，并有一 定任期，但总统不掌握行政权而由政府掌握 行政权，总统只是行使礼仪性的职能。总统 的地位、权限和作用与君主立宪制国家中的 君主大致相同，只不过称号、产生、任期、 活动的典礼形式等有所差别。
三、元首的职权
(一)公布法律权 法律是统治阶级意志的表现，由立法机关依照 特定的程序制定，并由国家的强制力来保证其实施 的。为了使一切国家机关、团体和公民遵守法律， 立法机关在通过法律之后，必须以一定的形式公布 法律。公布法律是立法过程中最后的也是必要的一 道工序，未经公布的法律在实际生活中不能发生效 力，因为它在程序上是不完备的。 各国的法律由立法机关通过后，一般都由国家元 首负责公布。
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4．任期：限期制、终身制 限期制：由总统担任国家元首，往往有明 确的任期限制，也就是说选举产生的国家元 首一般都有任期限制，如美国、俄罗斯总统 任期4年，德国、韩国总统任期5年，奥地利、 芬兰、埃及总统每届任期6年，法国、爱尔兰 总统每届任期7年（2002年开始，法国总统 任期改为5年）；
关于总统的连任问题，一般规定连任不得 超过两届，如美国、俄罗斯担任总统职位不 得超过两次。但也有对连任次数无限制的， 如埃及于1980年5月修改宪法后，共和国总 统可以终身连任，现任总统穆巴拉克自1981 年担任埃及总统以来，连续五次连任。法国 总统可连选连任，无届数限制。
(二)发布命令权 发布命令权就是元首采取发布命令、赦令 或者规则等的方式用来补充立法权的一种重 要权力。 (三)召集议会(或人民代表机关)权 元首召集议会之权在有的国家还包含着令 议会停会和解散议会的权力。
(四)外交权 在国际关系中，元首是国家的代表者。他 对外发表演说以及采取政治行动，不必经过 特别的授权。元首所作的一切具有法律意义 的国际行为，都被看成是他的国家的行为。 元首所享有的这种最高的外交权即称为“最 高代表权”。它的具体内容主要包括：接受 并派遣外交代表和领事，即使节权；缔结国 际条约，即缔约权；宣战与媾和等 。
第八章 政府行政制度
政府是国家政权机关的重要组成部分，即 行政机关。政府行政制度即指行政机关的职 权职能、活动方式、组织形式等方面的制度。 现代国家由于政治、经济、和社会发展的历 史进程不同以及文化传统的差异，彼此之间 采取了不同的政府组织形式，国家元首、政 府首脑在国家政治生活中的地位和所发挥的 作用也各不相同，不过政府的基本权能是具 有共性的，那就是通过对国家政治、经济、 文化以及社会生活的管理，实现其政治统治 和一定时期的管理目标。
终身制：君主制国家的国王、天皇可终身 任职、无任期限制。
二、国家元首在政府体制中的地位和作用 1．君主的地位和作用 由于社会历史条件的差异，同是君主立宪制的国 家，君主的地位、权限和作用有所不同。按照君主 掌握权力的大小，君主立宪制分为二元君主制和议 会君主制。二元君主制国家里，君主大体上仍保持 着封建专制时代的权威，是国家权力的中心。尽管 这些国家有宪法和议会，但世袭君主仍是掌握实权 的最高统治者。议会君主制国家里，国家实权完全 掌握在形式上对议会负责的内阁手中，作为国家元 首的君主，有的只是形式上享有广泛的权力，有的 则仅享有纯礼仪性的权限。
按照一般的惯例，某个国家在新的元首即位时， 通常都要通知其他国家。这个通知是有意义的，因 为一个人成为元首，虽然完全是根据他本国的法律， 是国家内部的事情，与外国的态度无关；但通知外 国，就是正式宣告新的元首已作为本国对外的最高 代表。而外国的承认也不是毫无意义的，因为外国 经过对这个国家的新元首的承认，也就是正式宣告 自己已经把这位新元首看作是该国的最高代表，并 准备同他打交道，办理有关事宜。
第二节 政府制度的类型
一、内阁制政府 含义：内阁总揽国家行政权力并向议会负 责的一种国家政权组织形式，也称议会制或 责任内阁制政府。 国家：英国、德国、意大利、加拿大、日 本等
二、总统制政府 含义：总统担任国家元首和政府首脑并独 揽国家最高行政权力的一种政体形式。
美国：典型的总统制 法国：半总统半议会制 俄罗斯：超级总统制
2．形式：单一元首和集体元首
单一元首：由单独一个人出任国家元首并行使职 权。分为两种情况；“虚位元首”和实权元首。虚 位元首就是说国家元首不享有实际权力，国家权力 中心在议会或者是内阁，元首主要从事象征性、礼 仪性的事务，比如接待外国的国家元首、出席庆典、 表彰、授勋等仪式和活动。虚位元首主要是议会君 主制（如英国）和议会共和制（如德国、意大利） 下的国家元首。不过，议会君主制和议会共和制下 国家元首的称号、产生和任期上不同。
集体元首：由二人以上组成合议制的机关， 其全体成员共同担任国家元首职务和行使职 权者。成员彼此之间地位平等、权力相同， 他们中虽然可能有一个作为形式上的首领， 但这个首领仅仅是对外的代表或在内部集会 时充任主席，并不具有超乎其他成员之上的 权限。以瑞士为典型，由7人组成的联邦委员 会共同决定联邦的一切重要决策，虽设有主 席1名，但他和委员之间地位平等，任期1年。
尽管如此，君主在礼仪上的作用、对社会 舆论的影响力和在国际政治生活中的实际作 用，仍是其他机构无法替代的。 （1）君主可以作为“国家统一”和“民 族团结”的象征，由此而产生的人民崇拜和 对国家的认同感具有不可估量的精神作用。 （2）君主政治经验丰富，见多识广，对 政府决策有一定的帮助。
英国：英王统而不治，在人们心中，英王是超阶 级的、超党派和不谋私利的中立者，是国民崇拜和 精神寄托的偶像。《天佑女王》被定为英国国歌， 英王生日就是法定国庆日，英王的即位、结婚、寿 辰往往被视为全民节日，举国欢庆。恩格斯：“没 有一个地方比英国更崇拜统而不治的人物了。” 英 王是联系英联邦各成员国的纽带，法律上英王是英 联邦国家共同的国家元首，通过指派总督代行她的 职权，女王和王室成员经常到这些国家访问，联络 感情，维护英国残存的殖民利益。英王经常听取首 相的工作报告，首相每周一次向英王汇报国情，重 大国家事务也要与英王磋商。
3．国家为元首转承责任 国家元首如果违反国际法律义务，对另一 个国家作出国际侵害行为，这种侵害行为在 法律上叫做国际非法行为。当此种行为发生 的时候，国家必须为自己的元首担负转承责 任。
(二)不受司法管辖的特权 在议会内阁制国家中，元首不负任何责任。 元首的每一个行为均由内阁或者国务员替他 向议会负责。以英国为例，“国王不能犯错 误”(The King can do no wrong)是英国宪 法的主要原则。在资产阶级的总统制国家， 总统不对议会负责。
三、委员会制政府 含义：以实行合议制的委员会为国家最高 行政机关的政体形式。 立法机关与行政机关“议行合一”
国家：瑞士
四、政府组织形式的新发展
以议会制为中心的代议制政府体制
以行政为中心的行政集权政府体制
政府权力的分散化
第三节 政府的机构设置和职能
一、政府机构的类型 1. 最高行政权力机构（内阁）及政府各部 2. 行政机构 3. 独立机构 4. 政府企业机构
(五)统帅武装力量权 元首的统帅权在有些国家叫做军事权，是 指对本国的海、陆、空军及其他武装力量的 最高指挥权。世界大多数国家都承认元首有 调动军队，规划战争，指挥军事，选择将帅， 实行封锁，袭击别的国家以及在他认为足以 消灭敌对势力，从而采取使战争取得胜利的 一切措施的权力。
(六)任免权 元首对一定范围的国家工作人员的任命， 是代表国家选择人才，并付之以履行职务、 完成工作任务的责任的一种手段。经元首任 命的负责人员，一般来说，元首有权对他们 考核、监督、管辖，以至把他们免职。由于 元首的地位崇高，因此他所直接任免的人员 通常都属于高级的官员。
选举产生：按照宪法或法律规定，国家元首通过 民主选举方式产生。共和制的国家其元首一般由选 举产生，如美国、法国、德国、俄罗斯等的总统。 选举可分直接选举和间接选举，直接选举即由公民 直接投票选举产生，如法国、俄罗斯总统；间接选 举不是由公民直接投票选举国家元首，像美国，其 总统是由公民投票选举出总统选举人，再由总统选 举人选举总统，而德国是由选民先选举出联邦议院 议员，再由联邦议院议员加上等额的各州代表组成 的联邦大会选举产生总统。
第一节 国家元首制度
一、国家元首的含义、形式、产生和 任期
1．含义：国家元首是指主权国家形式上或实际 上对内对外的最高代表，是国家机构的重要组成部 分，即首脑部分。只要是主权国家，都有自己的元 首。国家元首随国家的产生而出现，可以说是最早 产生的国家机关。国家元首的称呼多种多样，古代 奴隶制和封建制国家，称为国王、皇帝，现代君主 制或君主立宪制国家里，称国王、女王、天皇、大 公等，共和制国家里称为总统、国家主席。
3．产生：世袭、选举 世袭产生：国家元首按照血缘关系，依法 世代相传。君主制国家如英国、荷兰、比利 时都是如此。在英国，英王死后由其长子或 长女继承，男性优于女性。如果长子已死， 就由长子的男性或女性后嗣继承，如果长子 死时没有子女，便由次子或其后嗣继承。如 果无子，便由长女或其后嗣继承，英王无子 女，由其弟继承。
(七)赦免权 元首的赦免权就是元首有以命令的方式赦免犯罪 和对于已被定罪的罪犯给以赦免或者减轻其刑罚的 权力。赦免通常有大赦和特赦两种：大赦指赦免罪， 可以施行于审判机关判决之后，免除刑罚的执行； 也可以施行于审判机关判决之前，免除其刑事追究。 而且，大赦可以使犯罪者的犯罪行为在法律上消灭， 使他在被赦免后不存在前科。特赦与大赦不同之处 在于特赦是指赦免特定的人，只可以使他在法院判 决确定之后免除刑罚的执行，故只能消灭刑，不能 消灭其罪。
(八)荣典权 元首的荣典权是指规定或者颁赐荣誉、荣 典、授予荣誉职衔和荣誉称号等的权力。在 实际生活中，任何国家机关、团体均可以在 一定范围内授予荣誉，但元首所授予的是国 家的最高荣誉。
六 、元首的特殊地位 国家元首行使职权，他的政治行为具有 国家的象征和代表的意义。因此，元首在某 些领域内享有特殊的待遇。