城乡土地利用中的外部性与土地发展权转移

文章编号 1002-2031(2010)12-0056-06

城乡土地利用中的外部性与土地发展权转移

邓 锋

摘 要 城乡统筹背景下土地利用政策的关键是如何处理城市用地扩张与保护耕地之间的矛盾。通过分析城乡土地利用中的三类外部性和现有城乡挂钩试验的基础上,提出在大区域和都市区内进行土地发展权转移,使市场机制和土地利用规划相结合的策略。在大区域层次上,主要是进行地区间城乡挂钩指标或有关用地指标的交易;在都市区内,则是以农民集体组织为单位进行土地发展权转移的交易。

关键词 城乡统筹发展;土地政策;土地发展权转移;购买土地发展权 中图分类号 F301.0 文献标识码 A

作者简介 邓 锋(1966 ),男,汉族,重庆市人,重庆工商大学长江上游经济研究中心、旅游与国土资源学院教授,博士,研究方向为城市制度、城市经济学和房地产。

基金项目 国家自然科学基金项目(70771118)。 收稿日期 2010-03-26 修回日期 2010-06-12

一 城乡土地利用中的外部性

城乡统筹的提出是为了解决在当前我国的发展过程中,城市与农村的互动关系中存在的问题,其隐含的假设是城市和农村在城市化和经济发展中是相互影响和相互依赖的关系。从土地利用的角度看,城乡统筹背景下的土地政策的一个重点是要解决城乡间的外部性问题。城乡土地利用中的外部性的根源是我国的二元土地制度、耕地保护政策以及城市化过程中土地利用规划对土地利用的管制所造成的不同地区利益的关联与公平问题。

1.国家耕地保护政策约束下的外部性

我国现行土地利用政策中的一条红线是保护耕地。虽然对于耕地保护的必要性在学术界不无争议

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,但现实中这一政策已经成为我国土地利用

中的刚性约束。在全国各区域快速城市化的今天,保护耕地与城市扩展之间的冲突成了地方政府面临的一大难题。如果一个地方获得了扩大城市用地的许可,就意味着另一个地方必须增加耕地面积。这正是当前实行的 城乡挂钩 试点的核心内容

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。

考虑到不同地区的地方政府或农民的利益关联性,这是导致区域间土地利用的外部性的一个重要因素。

现阶段我国农村人口变动的区域特点和人口迁

总第185期

城市问题2010年第12期

移的趋势进一步凸显了耕地保护政策的约束。总体上看,东部地区为人口流入地区,中部和西南地区为人口流出地区。同时我国农村居民点的规模通常还在上升,而乡村人口总规模在降低,村庄和集镇数量在减少。这些农村人口和土地变动的特点决定了在经济发达地区和大城市周围,耕地保护难度非常大,而这又是由于部分人口从农村腹地地区迁移出来所导致的。后者的直接后果是在农村腹地耕地保护相对更容易一些。所以,同样的耕地保护政策在不同地区的约束强度是不一样的,其带来的经济和社会成本也是不同的。

2.二元土地制度及其带来的外部性问题

在我国过去长期的计划经济体制下,城市和农村有着截然不同的经济制度。这种二元制度及其影响至今仍在延续。在国家公有的基础上,城市土地从上世纪90年代开始实行土地使用权的出让制度,随后建立起了城市土地市场和房地产市场。而农村土地仍然属于农民集体所有,原则上不能转让、出卖、抵押。即便不考虑城市土地和农村土地在自由市场经济下也存在的价格差别,我国现在的农村土地由于对其流转上的限制,价格也会低许多 。

土地利用的二元制度的一个后果,是造成了征地过程或农村土地转化为城市建设用地的过程中隐含的(正向或反向的)利益转移。在改革以前,许多农民得益于征地,成为可享受各种福利待遇并有工作保障的城市居民。而现在征地对农民的好处没有那么大了,许多近郊的农民或农村集体可以通过出租土地或房屋,甚至建造、出售小产权房来获取很高的收益。对地方政府而言,随征地而来的财政收入则是巨大的。虽然二元土地制度造成的不同地区之间农民或地方政府的利益不平衡在本质上并不是一个外部性问题,但是只要存在指令性的用地计划,不同地区的地方政府(或农民)之间就会争夺(或抗拒)农地转城市建设用地的机会。他们之间的利益由此发生相互关联,导致了外部性问题的发生。

3.城市扩展中城市规划带来的外部性

此外,城市的向外扩展也将不可避免地引起大都市区域内不同地区农地利用之间的外部性问题。例如,在美国,保护农地的通常理由包括:生产零星和特种的作物;提供一些必要的公共品,例如泄洪、空气流通等;保护开放空间,等等。其中最主要的原因一般认为是保护开放空间。但是许多学者也指出,在所谓保护开放空间的名义后面,同样存在着经济动机[5]。城市扩展中对待农地的态度大致有这样的变化过程:在开发的初期,由于农村地区收入低,而城市发展会带来就业机会,因而大多数居民欢迎把农地开发为城市用地;但是当在某一地区中城市居民开始占据主导地位后,他们将更倾向于保护农地和生态环境,因为这对他们的物业价值和生活质量是有好处的。在这个意义上,近郊和远郊地区对于城市扩展的态度是不一样的。远郊区更欢迎开发,而近郊区则反对开发。这不仅是造成所谓城市蔓延的一个主要原因,同时也形成了近郊区和远郊区的利益关联和外部性。

我国地方政府在城市扩展中起着主导作用,因而以上所述的西方城市发展过程中的外部性问题在中国有着不同的表现形式。在城市规划或土地利用总体规划中,城市近郊往往更容易被确定为未来的城市建设区,而远郊区多被定为耕地保护区。由于在现阶段无论是近郊或是远郊的地方政府都倾向于开发,城市规划就造成了大都市区域内不同地区间利益的不均衡和关联,即外部性的表现。

4.两个空间层面

在上述城市发展过程中的三种外部性问题中,耕地保护约束的外部性可以认为是大区域或全国性的,其来源是国家耕地保护政策的刚性约束。而二元土地制度和城市扩展带来的外部性则更多地是在大都市区域以内,对于偏远的区县的影响相对较小。因此,可以说,现阶段城乡统筹所面临的突出的土地利用问题存在着两个空间层次。在大区域的层次上,各地区之间由于耕地保护政策而存在着争夺用地指标的外部性问题;在大都市区域内,各地区的农民或政府之间由于二元土地制度和城市扩展中的规划约束,而存在着外部性的问题。

在大区域的层面上外部性的主体是地方政府,其影响涉及整个地区的土地利用政策。而在大都市区域的层面上,外部性的主体是农民或农民集体甚或是基层地方政府,其作用的范围可以清楚地限定。在实际需要解决的土地问题中,这几种外部性会相互混杂,但其解决必须从其根源入手。

二 发展权转移

科斯定理所指出的在明晰产权的情况下,通过交易来解决外部性的途径得到了越来越多的认可和应用。在土地利用和城市规划中的一个例子就是发展权转移(TDR,T ransfer of Deve l o p m entR i g hts) 。

发展权转移即是将一块土地的开发可能性或开