我国《环境保护法》限期治理制度缺陷及完善

我国《环境保护法》限期治理制度缺陷及完善　

田玲玲　（昆明理工大学　法学院，云南昆明６５０２２４）　

摘要：本文介绍了限期治理制度，对《环境保护法》的该制度存在的缺陷作了分析，并提出了完善这一制度的建议。　

关键词：限期治理制度　缺陷　建议　

一、限期治理制度的概述　

（一）限期治理制度的概念　

限期治理制度是我国《中华人民共和国环境保护法》中一项基本的环境保护制度。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，限期治理制度是指对造成环境严重污染的企事业单位和在特别保护的区域内超标准排污的已经建成的设施，依法采取限定时间、限定内容、限定效果完成治理任务的制度。从法律性质上讲，限期治理制度是一项行政命令，属于行政行为。　

（二）限期治理制度的发展历程　

限期治理的观念是在１９７３年召开的第一次全国环境保护会议上提出的。国务院在批准施行《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》的批文中要求各级政府：“对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”

限期治理由观念上升为环境保护法律制度，是在１９７９年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定。该法第条规定：“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区，不准建立污染环境的企业、事业单位。已建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”但限期治理制度仅针对特殊区域内污染环境的企事业单位。　

１９８９年修改后通过的《中华人民共和国环境保护法》，确立了限期治理制度的基本内容。在我国的《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》和　《水污染防治法》中都作了规定，并为一些地方环境立法所采纳。　

二、我国《环境保护法》中限期治理制度存在的缺陷分析　

（一）作出限期治理决定的权属范围过窄　

１．仅限于人民政府，不利于及时治理污染源　

仅由政府行使作出限期治理决定的职权，　与我国的现实情况不符合。政府是综合性执法机关，又不是处理环境方面问题的专门机关。政府并不能经常监督、监测污染源，其作出决定的主要依据是群众的反映或环保部门的建议，集中下达一批限期治理单位名单，不能及时有效地针对污染源的实际情况下达限期治理决定，这样必然妨碍了该制度的实施效果，不利于环境质量的提高。因此，需要拓宽作出限期治理决定的权属范围。　

２．现行立法体系中已经存在不局限于由政府行使职权规定。　

笔者在此列举５种方式予以说明：　

（１）　规定由政府或其委托环保部门决定　

１９９６年《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“自本决定发布之日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令限期治理。”　

（２）　规定由政府决定，或者由环保部门决定　

如《南京市水污染防治条例》（１９９４年）第１２条规定：排污单位造成水体严重污染的，“由市、区、县人民政府或环境保护行政主管部门责令其限期治理。”显然，这种方式在适用过程中具有较大的灵活性。　

（３）　明确授权由环保部门决定　

1306

２００４年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第８１条规定：“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。”授权环保部门决定限期治理，使该制度在决定权限方面的重大突破。　

（４）由环保部门自主决定　

即通过地方性环境法规或者政府规章，直接规定由地方环境保护部门决定限期治理。如《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》（１９９９年修改）第１８条规定：“凡在两库一渠水源保护区内排放污染物超过排放标准的，由环境保护管理部门责令其限期治理。”这种方式适应了环境行政的效率原则，因而成为最通常采用的方式　

（５）　需要配套法规作出专门规定　

如２０００年修订后的《大气污染防治法》第４８条规定：“限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。”又如１９９９年修订后的《海洋环境保护法》第１２条也规定：“限期治理按照国务院规定的权限决定。”迄今，该规定的实施所需要的立法条件尚未到位。

上述关于限期治理制度在决定权属方面的相关规定，表明作出限期治理决定的权属趋于灵活性、合理性。即从完全由政府决定逐步向由环保部门决定过渡。　

（二）没有明确规定有权机关作出决定的期限及协助治理的义务　

１．没有明确规定有权机关作出决定的期限　

我国《环境保护法》虽规定政府有权对造成严重污染的企事业单位作出限期治理的决定，但没有规定政府及时作出限期治理的决定的期限。这样为有权机关对于应作出而不作出限期治理的决定提供了法律上的保护伞。在现实中，某些政府环保意识谈薄，地方保护主义思想严重，往往不顾区域、流域环境的承载能力，盲目追求ＧＤＰ增长，追求企业的经济效益，不顾环境效益，因担心影响政绩而迟迟不作出限期治理的决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时的治理而危害社会。另外，给排放较大污染的污染者提供了肆意污染的机会，使限期治理制度处于应然状态，不利于环境保护。因此，要明确规定有权机关作出决定的期限。　

２．没有明确规定有权机关协助治理的义务。　

国家机关有保护人们生命健康不受威胁的义务，而现实中已经有环境侵权的事件发生，故应当规定有权机关协助治理的义务。另外，治理环境污染需要大量的资金和技术，而污染者往往因此无力完成限期治理的任务，需要有权机关的协助。　

（三）限期治理制度的适用范围过窄　

根据我国《环境保护法》第１８条、第２９条规定，可以看出该制度仅适用两大类：一是有关机关划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内已建成的超标排污的设施；二是严重污染环境的企事业单位。　

１．仅适用于点污染源，导致该制度适用范围过于传统、狭窄。　

我国《环境保护法》中的限期治理制度没有将区域性污染源、行业或产业性污染源纳入。而现实中，存在着区域性污染源、行业或产业性污染源。如很多小造纸厂、水泥厂、化工厂集中在河岸，区域性地对水体造成了严重污染。另外，有些行业本身产生的污染就比较大，那么这个行业或产业达到一定规模，也有可能产生较大的污染。在这种情况下，仍然实行单个污染源的限期治理，不考虑环境的整体性，不仅使环境执法效率降低，并且可能导致采取的治理措施片面不当，不利于及时、有效地治理污染。因此，在进行限期治理时，应当树立整体治理污染意识，考察是否出现了区域性污染源、行业或产业性污染。　

２．一般仅对造成严重污染的企事业单位适用该制度。　

我国《环境保护法》规定对非特殊区域都适用“造成严重污染”的标准。这样就会使尚未造成严重污染但如果持续下去很可能会造成严重污染的企事业单位成为规避该制度的对

1307