公共管理学第二章 公共组织理论

第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
委 员 制
行政组织的法 集思广益，考虑 责任不明确，决策迟缓，政策寻求 定最高决策权 周全，互相牵制， 易泄露决策机密。 与决策的 事务 由两个以上的 有利于权力监督。 委员通过委员 会议集体执掌 的组织体制
2、根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职 能制。
类型 层 级 制 职 能 制 定义 行政组织纵向分为若干层次， 上下层业务性质相同，但有 隶属关系，业务范围由上至 下逐层缩小的组织体制。 行政组织横向依据不同的业 务性质、职能而平行划分若 干部门，每个部门所管业务 内容不同，但所管范围大小 基本相同的组织体制。 优点 缺点
文化是公共组织行为方式的凝固化表现。包括认知、价值、 意识组织体制的基本类型
1、根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委 员制。
类型 首 长 制 定义 行政组织的法 定最高决策权 归一个行政首 长执掌的组织 体制 优点 权力集中，责任 明确，指挥灵敏 有力，易于保守 秘密，可减少不 必要的摩擦和损 耗，能迅速完成 任务。 缺点 适用事务
易导致滥用权力，独断 执行与指 专行，压制民主，无人 导事务 牵制监督，不利于对行 政事务的周密考察与恰 当处理。
二、组织环境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
3、文化环境
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 一
教务处 科 室 二 科 室 三
公共组织的过程与行为：组织冲突与协调 公共组织的过程与行为：
南昌市市容考评委属于非正式机构， 南昌市市容考评委属于非正式机构，其组成成员是各个 政府行政主管部门和少数几个事业单位，如市政园林、 政府行政主管部门和少数几个事业单位 ，如市政园林 、 工商、交警、卫生、国土、房管等， 工商、交警 、卫生、 国土、房管等，该委要以考评为手 段对所有相关城管工作进行检查、指导、监督。 段对所有相关城管工作进行检查、指导 、监督。 作为考 评委执行机构的考评办却是实体的事业单位， 评委执行机构的考评办却是实体的事业单位，隶属于市 政园林局，该局的职能是做好城市路、 政园林局， 该局的职能是做好城市路、 灯、水、 气、 园 环卫等公用行业的规划、建设、维护。 林 、环卫等公用行业的规划、 建设、维护。如果考评委 明确要求考评办在某一时期加强对其主管局所辖职责范 围内的管理状况的检查，发现路面破损、 围内的管理状况的检查，发现路面破损 、修护不力等问 题要及时曝光，以此推动责任单位抓紧整改， 题要及时曝光，以此推动责任单位抓紧整改，那么当考 评办真正着手进行道路考评时，园林局往往出面干预: 评办真正着手进行道路考评时，园林局往往出面干预:作 为下属怎能不向上级请示、汇报， 为下属怎能不向上级请示、汇报，不经过上级领导的同 就揭自家的短呢！ 意，就揭自家的短呢！ 该案例中的冲突属于什么形式的冲突？如何加以协调？ 该案例中的冲突属于什么形式的冲突？ 如何加以协调 ？ 试列举生活中的相同案例。 试列举生活中的相同案例。
南昌市工商行政管理局某分局注册管理科的工作任
第二节 公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
管理层次：公共组织内部纵向划分的等级数。如高层、中 层、基层。 管理幅度：一名上级管理者或者一个组织有效管理的下级 人员或单位、部门的数目。 两者关系：管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少， 管理幅度越大。 尖形结构（金字塔结构）：管理层次多、管理幅度小的组 织结构。 扁形结构：管理层次少，管理幅度大的组织结构。
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
科长
室 一
科员
科员
科员
教
4、矩阵结构
Ａ部门 Ｂ部门 Ｃ部门
甲工作部
科员Ａ１
科员Ｂ１
科员Ｃ１
乙工作部
科员Ａ２
科员Ｂ２
科员Ｃ２
丙工作部
科员Ａ３
科员Ｂ３
科员Ｃ３
三、我国政府组织的结构
1、纵向结构（层次结构）
反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领 导与服从关系。 两级制。直辖市——区 两级制。直辖市——区 三级制。直辖市——区——乡、镇；直辖市——县 三级制。直辖市——区——乡、镇；直辖市——县— —乡、镇；省、自治区——地级市——区；省、自治 乡、镇；省、自治区——地级市——区；省、自治 区——县、县级市——乡、镇 ——县、县级市——乡、镇 四级制。省、自治区——地级市——县——乡、镇； 四级制。省、自治区——地级市——县——乡、镇； 省、自治区——地级市——区——乡、镇；省、自治 省、自治区——地级市——区——乡、镇；省、自治 区——自治州——县级市——区；省、自治区——自 ——自治州——县级市——区；省、自治区——自 治州——县级市——乡、镇 治州——县级市——乡、镇
务是负责该区内企业的注册登记及监管工作。为完成 任务所配备的技术手段为人手一台液晶显示屏的 DELL电脑、打印机、UPS。科里工作人员的文化程 DELL电脑、打印机、UPS。科里工作人员的文化程 度均在大专以上，且依据其服务性特点，女性占大多 数。科长与下属之间关系融洽，下属能够积极配合科 长开展各项工作。但因该科纪律严、工作强度大且枯 燥，因此分局只能采取命令手段来调配人员。另外， 该科有着较为完备的工作规则，包括业务流程等与业 务密切相关的规则。制度方面，培训制度比较健全， 另有一次性告知制度、服务承诺制度、首问责任制度、 同岗替代制度、责任追究制度等，但相关的一些激励 机制不够健全。 问题：请指出该组织的构成要素及其所属的组织类型。
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善 组织、基金会
2、按公共权力标准分类
强制型公共组织。如各级政府部门。 半强制型公共组织。如仲裁委员会、消费者协会、行业协 会等。 非强制型公共组织。如各类学校、研究所、医院等。
3、按权威与等级结构标准分类
古典模型 官僚模型 非营利组织行政模型
公共组织的构成要素与类型
二、公共组织的构成要素
1、组织人员 2、组织目标 3、职能范围 4、机构设置 5、职位设置 6、权力职权 7、权责划分 8、规章制度 9、团体意识 10、组织设计 10、组织设计 11、支持硬件 11、支持硬件 12、技术信息 12、技术信息
三、公共组织的类型
1、按财务——会计标准分类 、按财务——会计标准分类
一、组织权力及其运作
1、权力的来源 权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到 预期结果的能力。在组织中，权力属于职位而不 是个人。 高层人员：正式的职位；所控制的资源；对决策 前提和信息的控制；居于组织中心位置。 中层人员：取决于组织设计时对他们的定位。 基层人员：个人资源、职位资源
2、权力的运行
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突