浅议PPP项目的财政承受能力论证

PPP项目的财政承受能力论证
自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金
2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两
只有通过这两个程序的PPP
是PPP项目中较为重要的
PPP项目投资人和融资机构比较看重
PPP项目财政双评的评
以及财政承受能力论证（下称“财承”）的相关规定，


《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财
[2015]21号，下称“21号文”），“财政承受能力论证是指识
为PPP
PPP项目中的各项财政支出责任，主要包括股权投资、


、财承论证的政府支出责任范围
PPP项目
有明确的金额（股权投资）和测算公式（运营补贴），
0，理由是该项目为使用者付费

21号文，“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府
会产生财政或有支出责任”。由于PPP
，特别是
PPP项目的公共属性，即使是纯粹的使用

21号文，要考虑“土地征收和整
投资补助、贷款贴息”的相关支出。在目
PPP项目中，很多项目土地被划拨在实施机构或者政
，不予纳入财承论证

、10%的比例如何认定
PPP项目的政府支出责任
21号文，每一年度全部PPP项目需要从
10%。

1）以单一项目论证10%的上限：财承报告中只论证单一
PPP项目；
2）仅论证一般公共预算支出的财承：对于通过基金预算
PPP
。
10%的解释，
PPP项目从预算中
10%考虑，也有观点认为“10%比例限制的口径
PPP项目需要从一般公共预算中安
占一般公共预算的比例不超过10%。这一比例仅
这些政府支出责任需要识别和全面把握，但不受10%比

项目，其财承应根据具体支付主体分别论证，否则在未

、对地方政府财政增长能力的测算
21号文，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般


、对使用者付费的测算
PPP项目，将挤占10%红线的大部分空间，
PPP项目带来压力。
PPP项目财
在旅游项目中将游客客流/单人消费金额作高。如果


21号文，“在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或
中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受
”类似的规定也可参见《政府和社会资本合作
（财金[2016]92号，下称“92号文”）

、签约时对财承的重新审视
PPP合同中约定的政府
，

、财承与实际付费的关系
92号文，
PPP合同签署到政府付费实际纳入预算，需要完成以下

1）行业主管部门根据预算管理要求，将PPP项目合同中

2）本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由

PPP项目的政府支付责任必


21号文、92号文
PPP财务专家、项目管
PPP投资人而言，通过研究财承报告的合理
PPP项