国土空间开发适宜性评价

国土空间开发适宜性评价编制方案中研智业集团东西部规划设计院目录一、背景意义 (1)二、发展历程 (2)三、概念内涵 (3)四、总体要求 (5)五、评价内容 (8)六、技术路线 (10)七、评价报告 (13)八、项目实施 (15)一、背景意义大力推进生态文明建设，合理开发国土空间，优化国土空间开发格局，是关乎我国国土生态安全、保障可持续发展的重要战略，是增强国家综合实力，实现可持续发展的重要内容。

我国国土空间辽阔，不同区域的地形地势、自然条件和资源环境禀赋存在着明显差异。

随着人口的增长,城市化进程的加快，由于高强度的开发和产业布局不尽合理，部分地区的经济社会发展规模已经超出了资源环境承载能力，土地退化、生物多样性下降、生态系统服务功能降低等问题日益突出。

开展国土空间适宜性开发评价是落实主体功能区战略的重要体现，也是贯彻落实国家相关政策意见和要求的具体体现。

2010年12月21日，国务院印发了《全国主体功能区规划的通知》（国发[2010]46号），明确了根据自然条件适宜性开发的理念,提出必须尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容。

2016年12月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》（厅字[2016]51号），明确要求开展陆海全覆盖的资源环境承载能力基础评价和针对不同主体功能定位的差异化专项评价，以及国土空间开发适宜性评价，为划定“三区三线”奠定基础。

2017年3月24日，国土资源部关于印发了《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发[2017]33号），明确要求市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制的依据。

2017年9月6日，国土资源部印发《关于加强城市地质工作的指导意见》（国土资发[2017]104号），明确提出要增强国土空间开发的适宜性。

以城市地质调查成果为基础，开展以地质资源、环境、生态、安全及土地利用等为主要内容的国土空间开发适宜性评价，合理确定生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，优化国土空间开发布局，完善土地利用规划等空间规划，促进城市的开发建设与国土空间开发适宜性相协调，加快形成绿色发展方式及生活方式。

开展国土空间开发适宜性评价，科学指导国土空间科学开发、合理布局、高效利用、有序管理，能有效保障空间规划的科学性和合理性，也是实现区域协调发展和可持续发展的重要前提和基础。

二、发展历程土地适宜性思想及适宜性评价由来已久，但早期主要是农业及景观适宜性研究。

（一）国外研究近代19世纪末20世纪初，美国景观设计师开始应用手工绘图并叠加图像的方法进行空间开发适宜性评价，随后基于GIS技术的空间开发适宜性评价方法逐步成为该领域的主流。

20世纪60年代，麦克哈格（1967）正式提出土地生态适宜性评价方法，旨在强调对土地的利用。

1976年，联合国粮农组织（FAO）制定并颁布了《土地评价纲要》，提出从适宜性角度对土地进行定级，为土地利用规划服务。

（二）国内研究古代最早见于中国古代《吕氏春秋•辨地》“以土宜之法，辨十有二之名物……以毓草木，以任地事”中体现的土地适宜性理念。

现代中国现代，始于20世纪50-60年代的荒地资源考察。

1970年代引入了国外方法，随后也形成自己的土地评价系统。

1980年代大规模的国土开发与整治中，区域性和单项性土地适宜性评价得到很大发展，评价重点逐渐开始有农业用地向非农业用地转移。

1990年代以来，积极应用地理信息技术和数学方法非农用地适宜性，取得丰硕成果。

2015年以来，《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》、《省级空间规划试点方案》（厅字〔2016〕51号）、《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发[2017]33号）、《关于加强城市地质工作的指导意见》（国土资发〔2017〕104号）等一系列政策文件陆续发布，明确要求开展国土空间开发适宜性评价，为科学合理编制国土空间规划、管制生态空间用途、促进城市的开发建设与国土空间开发适宜性相协调等奠定基础。

国土空间开发适宜性评价广泛开展。

三、概念内涵（一）概念适宜即合适、相宜。

适宜性是指一定地域空间内某种特定开发活动（农业应用、城市化选址、作物类型布局、道路选线、选择重新造林的最适宜的土地等）是否适合空间自身局内的基础条件和能力，且这种适宜过程是动态变化的过程。

国土空间开发适宜性是指由一定地域（市/县/区）国土空间的资源环境承载力、经济发展基础与潜力所决定的、其承载城镇化和工业化发展的适宜程度。

国土空间开发适宜性包涵人类社会安全与公正、经济效率和生态安全3方面要义。

国土空间开发适宜性评价是指以县级行政区国土空间的500米×500米的网格为基本单元，采用定量定性相结合的方法，评判国土空间开发适宜程度，确定城镇开发、农业生产、生态保护的适宜用途区域。

（二）内涵国土空间开发适宜性评价是遵循土地适宜性思想，在不同尺度上对“空间”资源进行评价，侧重从宏观尺度判断国土空间承载城镇化、工业化开发等经济社会活动过程中这一地域功能的适宜程度。

从研究对象来看，国土空间是在政治视角下界定的概念，其本质上仍是以土地为实体，是对土地潜力评价的进一步发展，以地域为表现形式。

从研究目标来看，国土空间开发适宜性评价的目的在于从空间上合理组织“开发”活动，是区域空间开发活动的基础性、前置性工作。

综上所述，国土空间开发适宜性评价是根据国土空间的自然资源条件、社会经济发展特征、人类生产生活方式以及政府政策等因素，利用一定地域地理空间基础数据，在核实与补充调查基础上，采用统一方法对全域空间进行建设开发适宜性评价，研究国土空间对预定发展用途的适宜程度，确定最适宜开发、较适宜开发、较不适宜开发和最不适宜开发的区域。

四、总体要求（一）评价目的1、科学指导区域国土空间开发开展国土空间开发适宜性评价，提高对国土空间合理开发的科学认知，全面掌握国土空间在开发过程中土地承载力、资源环境容量、开发强度、开发潜力及空间分布特点等，划分区域国土空间开发适宜性等级，明确开发优势、预期开发方向及制约因素，科学指导国土空间的开发时序、开发内容、开发规模及开发程度，保障区域国土空间开发的合理性和科学性。

2、为优化区域空间布局提供基础依据以区域资源环境禀赋为前提，结合区域空间开发实际，根据区域不同功能及适宜性等级，科学划分鼓励类、限制类和禁止开发区域，在此基础上合理确定各区域功能导向，提出国土空间开发新途径，合理布局建设空间，合理安排区域产业空间，为产业结构调整、空间布局优化、土地科学管理提供解决方法及基础依据。

3、为可持续发展提供科学基础和决策支撑。

开展区域国土空间适宜性评价，为区域协调发展、可持续发展以及加强国土空间管制与治理提供科学基础和决策支撑。

通过国土空间适宜性评价，加大产业结构布局调整，优化国土空间开发布局与开发秩序；协调区域发展，提高资源利用效率和效益，逐步实现产业与资源供给和需求相适应的开发格局，形成资源节约、结构合理、环境友好的发展模式。

（二）评价原则1、尊重发展规律树立尊重自然规律、尊重社会发展规律、尊重城市发展规律的理念，充分考虑区域资源环境本底条件，遵循区域经济社会发展现状和趋势，确保生态效益和社会经济效益相统一。

2、保持协调发展将保护作为发展的基本前提，坚守自然资源供给上限、粮食安全与生态环境安全的基本底线，正确处理好保护与发展的关系，形成保护和发展协调统一的空间格局。

3、注重科学实用科学客观反映评价对象的客观实际情况，确保评价结果在不同时期以及不同活动对象间均可适用，加强国土空间适宜性评价的实用性、可行性和可操作性。

4、兼顾刚性弹性遵循保护红线等刚性规定，综合考虑区域国土空间开发实际情况，因地制宜选取评价因子、设置评价参数、确定分级阈值，预留弹性发展空间。

（三）评价依据1、法律法规✓《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日）✓《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日）✓《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日）✓《中华人民共和国矿产资源法》（2011年3月2日）2、标准规范✓《中华人民共和国行政区划代码》（GB/T 2260）✓《国家基本比例尺地图编绘规范》（GB/T 12343）✓《基础地理信息要素分类与代码》（GB/T 13923）✓《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）✓《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T 338）✓《土壤侵蚀分类分级标准》（SL 190）✓《基础地理信息数据库基本规定》（CH/T 9005）3、相关规划及文件✓《全国主体功能区规划》✓《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》（发改规划[2014]2084号）✓《全国国土规划纲要（2016－2030年）》✓《省级空间规划试点方案》（厅字[2016]51号）✓《水利部关于印发全国重要饮用水水源地名录（2016 年）的通知》（水资源函〔2016〕383号）✓《国土资源环境承载力评价技术要求》（试行）的通知（国土资厅函[2016]1213号）✓《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》（发改规划[2016]2043号）✓《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2号）✓《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》（厅字〔2017〕25号）✓《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发[2017]33号）✓《生态保护红线划定指南》（环办生态[2017]48号）五、评价内容国土空间开发适宜性评价在空间功能分区理论概念及内涵的基础上，基于地理信息系统平台，采用主客观相结合的方法，通过考察自然资源、生态环境、灾害风险、人文社会、经济发展等方面的相关要素，针对国土开发过程中的约束和适宜程度，判断区域内各类国土空间适合进行开发的适宜性等级，以确定建设用地的发展方向和城镇化和工业化的适宜程度。

根据评价指标性质，评价内容主要分为基础性评价和约束性评价。

（一）基础性评价基础性评价反映区域国土空间开发基本支撑条件和能力水平，主要包括人口集聚水平、经济发展水平、交通优势和区位优势四项内容。

1、人口集聚水平评价人口集聚水平评价反映区域人口分布特征及人口集聚趋势。

以市县（区）为评价单元，计算人口密度、人口增长率和聚集度，综合集成人口集聚水平指标，将人口聚集度划分为不同的区间等级，形成人口集聚水平空间评价图。

2、经济发展水平评价经济发展水平评价反映经济发展水平和未来发展的趋势与潜力。

以市县（区）为评价单元，利用现状经济数据，计算人均GDP、地均经济密度，综合集成得到经济发展水平等级，形成经济发展水平空间评价图。