行政决策公众参与机制

行政决策中的公众参与机制陈军平　马英娟[摘　要]行政决策中公众参与机制的设计非常复杂,涉及参与方式、参与者的选择和参与强度等多维度的问题。

按参与强度由弱到强的顺序,公众参与方式主要有书面评论、听证会和咨询委员会三种。

其中,听证会和咨询委员会这两种参与方式都会涉及“谁有权参与”的问题。

一般来讲,参与者的选择应遵循“均衡性”的要求。

按照“审慎性民主”的要求,公众意见在行政决策过程中大多仅起到咨询、参考的作用,行政机关必须考虑公众意见,并在最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由,但决定权仍属于行政机关。

[关键词]公众参与;参与方式;参与者的选择;参与强度[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)01-0031-04 如今,公众参与作为现代民主政治的一个范畴已被广泛接受,尤其在理论层面上,主张吸收公众参与各种与他们有关的决策已不成问题。

然而,实践中,还存在许多障碍与约束。

其中,公众参与的具体制度设计就是一个复杂的问题,也是直接影响公众参与效果的关键问题。

本文将结合公众参与机制在运行过程中遭遇的难题和受到的质疑,就公众参与的方式、参与者的选择以及公众参与的程度等问题进行分析论证,以期对中国公众参与机制的完善有所裨益。

一、公众参与的方式美国学者谢莉・R・安斯汀在1969年发表的《市民参与的阶梯》一文中,按公众权力(即公众意见的效力)由小到大的顺序,把公众参与的形式分为八级:(1)操纵(Mani pula2 ti on):邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问,或把意见相同的人安排到市民代表的团体中;(2)治疗(Therapy):不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素,而要求改变市民对政府的反应;(3)通知(I nf or m ing):通报信息,但没有回馈渠道;(4)咨询(Consultati on):民意调查、公共咨询等;(5)安抚(Placati on):设市民委员会,但是只有参议的权力,没有决策的权力;(6)伙伴(Partnershi p):市民与市政府分享权力和职责;(7)代理权力(Delegated Power):市民可代政府行使批准权;(8)市民控制(Citizen Contr ol):市民直接处理计划、决策和执行工作,没有中间环节。

[1]根据同一标准,台湾地区学者许宗力则把公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票。

[2]基于代议民主制度和责任层面的考虑,笔者认为,安斯汀分类中的市民控制层级和许宗力分类中的公民投票方式应严格适用宪法保留原则,一般只有涉及国家主权等重大政治问题时才适用这种公众具有决定权的参与方式。

对于专业性、技术性极强的行政决策问题,一般不可能由缺乏专业知识、行政能力的公众主动形成。

因此,根据各国的立法及其实践,按参与强度由弱到强的顺序,行政决策的公众参与方式大致可分为以下三种:(一)书面评论书面评论,是一种最基本的参与形式,即使行政程序法没有规定,受到行政决策影响的公民或组织也可根据宪法导出书面评论的参与权利。

具体要求是:行政机关将决策的具体程序、计划、拟议决策的草案或主要内容公之于众,所有感兴趣的公众都可以通过书面或口头的方式表达意见。

书面评论这种参与方式的优点在于:成本最小,最具经济性,同时能容纳最大量的公共参与。

尤其在网络时代,通告和书面评论都可以通过网站发布和接收,无需将众多的参与者组织在一起、专门花费一定的时间对行政政策进行讨论。

其缺陷在于:有可能造成“过度参与”,使行政机关淹没在“意见”中,一定程度上影响行政效率;而且书面评论多在规章草案形成之后,不具有形成性;更重要的是,书面评论的结果只起参考作用,行政机关的决策往往不受公众意见的限制,如果没有完善的说明理由机制,这种方式非常容易流于形式,甚至成为为既定决定辩护的幌子,无法真正实现维护公众利益、促进理性决策和约束行政机关的目的。

(二)听证会以是否遵循“听证记录排他性原则”为标准,听证可分为非正式的听证和正式的听证。

非正式的听证也称为“公听会”,由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表、技术专家或其他人的各种意见,但是听证意见对行政机关没有法律拘束力,仅供其决策时参考。

正式的听证会类似审判,由独立的行政法官主持,参加听证的人有权聘请律师,有权口头陈述意见、提出证据,可以互相盘问、32　2009年第1期　总第283期质证,行政机关必须根据听证记录进行决策。

相对于书面评论和非正式听证,正式听证方式较能激励利害关系人充分展开事实和政策辩论,揭示各种主张的缺陷和错误,能够为行政机关提供各方面的充分信息;同时,行政机关要根据听证记录做出决定,应说明最终决定的根据以及不采纳相关意见的理由,这有利于保护利害关系人的权利。

但是,行政机关仍然拥有绝对的决定权以及衡量权力的优势,如果行政机关已经有既定决定,仍会有“未参先决”的现象,因此仍然不利于形成进一步的共识;而且,听证会的对抗式程序容易造成耗资、拖沓等问题。

因此,这种美国式的正式听证会在其本国都极少应用,在其他国家也基本未被采用。

(三)咨询委员会咨询委员会是指对政府问题进行审议并为政府机关或官员提供见解或结论的若干个人的组合。

[3]咨询委员会的职能是就行政机关指定的议题进行讨论,并将结果报告行政机关,行政机关在此基础上做出决定。

根据委员会成立的动机,可以将咨询委员会分为基于利益权衡的咨询委员会和基于技术考量的咨询委员会。

当然,这只是理论上的一种分类,不甚严格。

实践中,有些情况下,行政决策既涉及各方利益的权衡,又涉及复杂的技术因素,导致咨询委员会的委员构成和活动范围涵盖两方面的因素。

1.基于利益权衡的咨询委员会基于利益权衡的委员会是指基于各方利益协调的目的建立起来的咨询委员会。

最典型的就是美国的规章制定协商委员会。

根据《协商制定规章法》(Negotiated Rule making Act,1990)的规定,该委员会由可能受拟议规章影响的利害关系人或其代表和行政机关代表组成;职能是就行政机关提出的拟议规章的主题、范围和需要考虑的问题进行协商,并努力就这些问题以及行政机关认为与规章有关的其他问题达成一致意见;如果经协商达成合意,则行政机关以该合意为规章草案,然后进入通告评论程序。

相对于书面评论和对抗式的听证会,协商委员会一方面能够将公众意见相对集中,又能形成行政机关和利害关系人各方之间的意见和信息交流,起到维护利害关系人权益和促进理性决策的目的;另一方面还能创造性地解决行政问题,避免对抗式听证带来的耗资、拖沓等问题。

当然,协商委员会也面临许多问题,比如,“轻诺寡信”问题,即经过评论程序,如果行政机关采纳公众的否定性评论意见,则会导致协商委员会机制的失效;更严重的是,协商结果往往是透过利益交换机制达成的,除了可能不符合公益外,也可能产生短视近利、忽略下一代利益的问题。

[4]为避免这些弊端,美国《协商制定规章法》对协商委员会的成立规定了严格的条件。

2.基于技术考量的咨询委员会基于技术考量的咨询委员会,简称技术咨询委员会,是由相关领域的技术专家和行政机关官员组成的,其职能是就行政机关提出的某些技术问题进行研究、讨论,提出报告,供行政机关决策时参考。

与基于利益权衡的协商委员会不同,技术咨询委员会成员的选择“首要的应以他们在相关科学领域的专长”而非他们与特定团体的制度性关联为基础。

[5]也就是说,技术咨询委员会是科学定位的,一般排除非专家的公众参与。

这种做法的理由是:非专家的公众对技术性问题不能提供或很少能提供帮助,而且委员会的科学定位也可能因利益团体代表的加入而受到破坏。

基于技术专家超然独立的地位和对科学负责的态度,技术咨询委员会能够克服协商委员会可能出现的“派系斗争”或“联合出卖公共利益”的问题,利用科学依据抑制行政自由裁量权的行使。

当然,技术咨询委员会也有可能给出有偏见的乃至无知的建议。

另外,实践中,通过向委员会“选派”那些从过去的行为看一般会遵从行政官员政策偏好来处理科学、政策问题的科学家,或者通过隐匿不利于行政官员所支持结果的委员会资料,行政官员也有可能运用咨询委员会来支持自己预设的政策偏好,利用咨询委员会躲避对政策选择的批评。

[6]这些问题的解决,需要公正的委员遴选机制、适当均衡的成员配置以及透明、公开的运作机制,加强对咨询委员会的监督,增强咨询委员会的公共责任。

总之,相对于书面评论和听证方式,咨询委员会的优势在于:意见相对集中,不会造成“参与爆炸”;参与阶段较早(一般在决策草拟阶段),形成性较强;行政机关原则上应考虑咨询委员会形成的意见,在最终决策时应说明决策的根据,并对不采纳的理由做出解释,影响力较强;而且能够在一定程度上解决对抗式程序耗资、拖沓等问题。

咨询委员会运作中遭遇的问题可以通过进一步完善其产生和运作机制得到解决。

二、参与者的选择除书面评论外,听证会和咨询委员会方式都会涉及参与者的选择问题,即“谁有权参与”。

这是一个非常复杂的问题,参与者的选择不仅因行政决策的性质和目标的不同而有差异,而且还会受到本国政治、经济、社会、文化等条件的制约。

一般来讲,“均衡性”是选择参与者的基本要求,是听证会和咨询委员会合法性和权威性的基础。

如果听证会和协商委员会没有将所有可能受到影响的利害关系人包括进去,其结果对于没有参加的人就是不公正的,就不具有合法性;如果咨询委员会仅仅由背景和阅历类似的人组成,委员会的建议就可能有所偏颇。

参与者的选择体现均衡性,一方面可以减少行政机关被“特殊利益集团”捕获的可能性,另一方面有助于行政机关在全面考虑的基础上科学决策、民主决策。

那么,如何实现“均衡性”呢?一般来讲,“适当均衡”的参与者应该包含三类人:第一,可能受到行政决策影响的人,简称“利害关系人”;第二,能够为行政决策带来重要信息和知识的人,即专家;第三,有权影响行政决定或行政计划制定和实施的人,即行政官员。

[7](一)利害关系人利害关系人,即利益可能受到行政机关拟议决策影响的人。

利害关系人参与行政决策的动机是为了维护自身利益。

原则上,可能受到行政决策影响的所有的人或组织都应该参与或选派代表参与决策。

如果忽视了某方面的利害关系人,或各方利害关系人的力量不均衡,就有可能导致行政机关被特殊利益集团捕获,行政决策的合法性基础就会受到影响。

因此,“如何确定利害关系人”就成为参与者选择过程中遭遇的难题之一。

国外有学者提出,可以通过回答以下几个问题确认利害关系人:(1)谁是潜在的受益者?(2)谁有可能受到不利影响?(3)是否考虑到弱势群体?(4)是否将支持者和反对者都考虑在内?(5)利害关系人之间的关系是什么?[8]通过回答这几个问题促使决策者广泛地考虑谁应该参与决策过程。

在确定利害关系人之后,接下来的难题是利益代表的确定问题。