浅谈我国社区服务治理模式的探讨(一)

浅谈我国社区服务治理模式的探讨(一)

论文关键词：社区治理组织结构制度创新社区服务

论文摘要：随着我国政治、经济体制的变革及发展，我国的社区建设已经进入到一个崭新的阶段。在新的体制下，构建一套科学、有效的社区服务治理体系，完善系列制度，进而保证社区服务的质量和资源的合理有效利用，是我国亟待解决的问题。社区服务治理模式的建立，有利于理顺社区服务各主体间的责、权、利，从而达到相互协调、共同治理的目的。

一、我国城市社区治理模式的发展回顾

1949年中华人民共和国成立以后，为确保新生的人民政权的巩固和发展，有效地提取社会资源，促进经济尽快恢复和社会全面进步，党和政府对旧有的基层社会组织进行彻底颠覆，废除了国民党时期的保甲制度，在城市社会基层组建了形式多样的社区组织模式。1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并公布了《城市居委会组织条例》，以法律形式对居委会的性质、任务、组织结构、工作方法、经费等作了具体规定。至1956年，全国各城市都建立了居民委员会，从此这一城市社会基层组织形式正式形成。然而，随着单位制度的强化，城市社区组织的作用与单位组织体系相比便显得越来越微不足道。社区组织(居民委员会)逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。

1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，在我国首次提出了“社区”这一概念。到20世纪90年代，政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念．结合我国的实际情况提出了社区建设的思路，随之确定了在若干城市进行试点。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(23号文件)．这也是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”随后，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设由试点进入全面推进阶段。有的学者认为，我国的社区治理模式大致经历了以下三个阶段：政府主导的行政型治理模式、政府推动与社区自治相结合的合作型治理模式和社区主导与政府支持相结合的自治型治理模式。也有学者将这一发展过程分为两个阶段：街居制——国家行政全能主义治理模式和社区制——合作主义治理模式。

两种观点都反映了我国城市社区治理的发展趋势：社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织，政府组织通过授权和权力的下放，逐步将其承担的社会职能让渡给社区内的社会组织，社区自治性逐步增强。社区组织将拥有越来越多的权利和责任，政府不再需要包办社区建设中的各项事务。因此，在新的管理体制下构建一套科学、有效的社区管理体系，完善系列制度，进而保证社区服务的质量和资源合理有效利用，是我国亟待解决的问题。

二、我国现阶段城市社区治理中存在的问题及中美比较分析

自20世纪90年代以来，我国城市社区建设取得了很大成绩，但由于“单位制”、“街居制”的惯性，城市社区建设中还存在很多问题。美国目前已形成了较为完备的社会化社区管理模式，在社区管理中，美国地方政府、社区委员会、非营利组织、社区居民定位合理，职责明确，运作规范有序，成效明显。尽管中美两国社会制度、政府体制和运行机制及历史文化都有很大的差别，但其社会化社区管理模式对我国仍有借鉴意义。

(一)管理部门角色和职能的越位

我国社区工作从总体上看属于“政府主导型”模式。其主要表现为：一是“政社不分”，政府承揽了许多本不该由其承担的职能；二是仍然习惯计划经济时代的做法，将非政府社会组织作为依附于政府的下属单位，直接干预这些组织的工作。

在美国，社区服务主要由社区非营利组织提供。非营利组织是不以营利为目的的组织，即除

了营利性组织和政府机构以外的一切社会组织，也称非政府组织。社区非营利组织是致力于社会服务和管理的一种组织，是社区服务和管理的具体承担者，与社区居民关系最为密切。非营利组织一般分为董事会、执行总裁和雇员三个层次。董事会主要负责聘用执行总裁，确定组织目标．制定工作方案，监督机构运行；执行总裁负责具体执行董事会确定的工作方案，处理日常事务，拟定项目计划和预算供董事会审查；开发服务项目，筹集项目资金，管理本机构雇员，处理与各级政府和其他社区的关系。雇员是非营利组织中专职工作人员，有一定收人，但含有半志愿服务的性质，职责是协助执行总裁工作，处理日常事务。大量的具体工作是由志愿者承担的。

(二)管理部门角色和职能的缺位

长期以来，社区建设被定位在街居，管理部门未能扮演好自己应有的社会管理者角色。这种角色上的缺位突出地体现在三个方面：一是对社区总体性规划不到位。在社区的政策制定、宏观规划、财政资助、组织协调等方面缺乏深人有效的研究，致使社区组织发育不全，整合社会的能力严重不足。二是对非政府组织的培育不到位。有些政府部门习惯于直接包办代替社会事务，认识不到自己的职责是培育社会及其相应的组织要素。三是对自治性组织的指导不到位。管理部门缺乏对社区内各种社会组织政策上的指导和监督，缺乏对这些社会组织开展社会服务的引导和规范。

在社区管理中，美国地方政府和市长责任非常明确。地方政府的职责主要是制定社区发展政策和运作的法规，提供财政支持，监督、考核非营利组织的运行。市长是城市的最高行政首脑，其主要职责是确保市各职能部门与社区委员会合作，提出对各社区委员会拨款建议，审核社区委员会的资金预算及其使用的合理性，负责市各职能部门指派官员参加社区服务顾问团的工作，对社区委员会提出的问题和困难给予帮助。

(三)社会化社区管理程度低

近年来．我国在经济改革过程中，政府、企业都剥离出许多职能转交给社会，大量事务都沉淀到了社区。又由于我国民间组织发育尚不成熟，承担社会事务和服务能力有限，致使社区干部工作负担过重。据统计，目前社区平均承担100余项事务，最高的近200项。另外，社区干部福利待遇非常低，且办公经费不足。调查中发现，全国社区60的干部工资低于社会平均工资水平，工资在300～800元的占48，从而影响了社区干部工作的积极性。

美国社区服务与社区管理主要依赖于志愿者。据统计，50的成年人一周至少参加一次志愿活动，服务内容包括养老、扶幼、助残、济贫、环保、教育、卫生、治安，等等。此举大大降低了社区的管理成本，改善了社区居民的生活质量。另外，在美国有较多的成功企业家关注公益事业，建立公共基金，资助文化教育，捐赠慈善机构。如美国首富比尔·盖茨多次表示只给子女留l，000万美元遗产，其余全部捐献给社会。股票大王巴菲特则多次公开表示，身后不给子女留一分遗产，全部捐献给社会。这些成功企业家的义举，弥补了社区服务中经费的不足，同时对于公众社区志愿服务精神的培育也产生了积极、互动的影响。