欧盟食品安全法律体系评析

　第2期政法论丛

N o .2

2010年4月

Z h e n g F a L u n C o n g A p r .10,2010

【文章编号】1002—6274(2010)02—094—07

欧盟食品安全法律体系评析

廉恩臣

(对外经济贸易大学法学院,北京100029)

【内容摘要】欧盟经过近50年的改革和发展,逐步建立起完善而严谨的食品安全法律体系,《食品安全白皮书》以及第178/2002(E C )号法规即《食品基本法》是欧盟关于食品安全的基本法律,同时欧盟还制定有大量具体的食品安全法规及指令以及完整而详细的技术标准体系。欧盟对食品链实行从“农场到餐桌”的全程监管,欧洲食品安全管理局在食品安全监管中发挥着重要的作用。中国最近颁布实施了《食品安全法》及其实施条例,对于食品安全监管制度进行了改革,欧盟关于食品安全的法律体系、法律制度以及监管模式对于中国具有重要的借鉴意义。【关键词】欧盟　食品安全　法律体系　借鉴【中图分类号】D F 41 【文献标识码】A

作者简介:廉恩臣(1970-),男,山东汶上人,对外经济贸易大学法学院博士研究生,研究方向为国际经济法学。

欧盟的农业和食品产业在欧盟经济中占有重要地位,欧盟成立后不久,便开始了关于食品安全的立法活动,之后随着科学技术的发展和进步,欧盟针对现实生活中不断出现的食品安全事件,开始增加和完善关于食品安全的立法,并逐步形成了十分完善而且比较严谨的食品安全法律体系,切实保障了食品的安全与质量。

一、欧盟食品安全法律的形成与发展

法、德、意、荷、卢、比六国于1957年签订《罗马条约》,欧盟的前身即欧洲经济共同体正式成立。当时处于战后经济恢复期,农业生产的主要目标是尽可能提供充足的粮食和食品,而对食品安全问题则极少关注。但由于口蹄疫、禽流感等流行性疾病的出现,从20世纪60年代起,欧盟开始制定一些法规确保动物的健康以避免感染疾病,并且要求动物产品必须符合安全标准。1964年,欧盟颁布了第一部食品卫生法规,但仅仅针对鲜肉做了规定,随后针对其他食品如鸡蛋、乳制品、禽肉、鱼类产品和野味等也制定和实施了卫生法规

[1]P 1-2

。

进入20世纪70年代,欧盟的农业生产取得了长足的进步,食品供应短缺现象得到了很好的解决,食品数量安全已完全不再是问题。但在农业高速增长

的背后存在许多不安全的因素,为提高产量,化肥和杀虫剂被广泛使用,食品生产过程中也越来越多地使用化学添加剂,人类的食品安全受到很大威胁,消费者开始更多地对食品的质量和安全提出了更高要求。针对这种情形,欧盟开始加强关于食品安全的立法,1972年的巴黎欧洲会议初步提出了消费者保护政策;1976年欧盟制定了关于杀虫剂的第一部法规,规定了水果和蔬菜中农药的最大残留限量

[1]P 7

;1987年

《单一欧洲法令》的颁布改变了以往片面强调农业产量的做法,把“环境保护必须成为欧共体其他政策的一个组成部分”写入了《罗马条约》,要求欧盟委员会在做出有关健康、安全、环境和消费者保护的提案时应当设立一条高标准的保护基线

[2]P 113

。这一时期欧

盟虽然已经开始重视食品安全问题,但还没有形成统一的食品安全政策,各成员国各自执行本国的食品安全政策和法律法规。

20世纪90年代,欧洲发生的一系列食品危机事件(如疯牛病、二恶英污染等)给欧盟各国带来巨大损失,公众开始质疑和谴责欧盟的食品安全政策。为恢复消费者对欧盟食品的信心,当时的桑特委员会承诺调整内部组织结构,建立新的共同体食品调控机制,并且首次提出创建独立的欧洲食品机构

[3]P 11

。欧

洲委员会于1997发布了关于欧盟食品法律基本原理

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的绿皮书,引起了对当时食品安全立法的广泛讨论,并为食品安全立法的改革指明了方向。2000年2月,欧盟发布了《食品安全白皮书》,提出通过立法改革来完善欧盟“从农田到餐桌”的一系列食品安全保证措施,构建了新的欧盟食品安全的法律框架。以《食品安全白皮书》为基础,欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002(E C)号法规,即著名的《基本食品法》,并于2006年1月1日开始实施。之后欧盟又陆续颁布了多项食品安全法规,逐步构建起严谨、高效与统一的食品安全法律体系。

二、欧盟的食品安全法律体系

经过多年的改革和发展,欧盟建立起一个十分完善的食品安全法律体系,这一体系围绕保证欧盟具有最高食品安全标准这一终极目标,贯穿风险分析、从业者责任、可追溯性、高水平的透明度等基本原则,拥有一个从指导思想到宏观要求再到具体规定的非常严谨的内在结构,涵盖了“从农场到餐桌”整个食物链。

具体来讲,欧盟食品安全法律体系包括以下几部分:

(一)立法基础———《建立欧共体之条约》

欧盟关于食品安全的立法以《建立欧共体之条约》为基础,特别是以下4个条款①:第37条要求委员会以法规、指令或决议的形式提交建议,以促进共同农业政策(C A P)的建立和实施;第95条是关于内部市场完善的规定,同时提出在涉及到健康、安全、环境保护及消费者保护时应以最高水平的保护为基础;第133条规定共同商业政策应以统一的原则作为基础;第152条规定了“公共健康”,目的在于在所有的欧盟政策和活动中保持高水平的人类健康保护,第152.4(b)款规定作为第37条的让步,理事会可以在动物及植物卫生领域采取措施,以达到保护公共健康的目的。②

(二)基本法律法规

1.《食品安全白皮书》

2000年欧盟发布的《食品安全白皮书》确立了食品安全法规体系的基本原则与基本框架,成为欧盟食品安全法律体系的核心和基础。《食品安全白皮书》提出了完善欧盟“从农田到餐桌”的一系列食品安全保证措施的改革计划,包括执行摘要、正文9章117条及附件,内容涵盖食品安全原则、食品安全政策体系、食品安全管理机构、食品法规框架、食品管理体制、消费者信息沟通、食品安全的国际合作等,并提出了84项立法建议的行动方案及其相应的时间安排。③

2.《基本食品法》

根据《食品安全白皮书》的安排,欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002(E C)号法规即《基本食品法》。该法规规定了食品法的基本原则与要求,设立了欧洲食品安全局(E u r o p e a nF o o d S a f e t y A u t h o r i t y,E F S A),并规定了关于食品安全的程序问题,其内容包括5章65条④:第一章主要阐述法令的目标和范围,界定食品、食品法、食品行业、饲料、风险、风险分析、危害等20多个概念;第二章主要规定食品法律的一般原则、透明原则、食品贸易的基本义务、食品法基本要求等;第三章对欧洲食品安全局的有关问题做出了详细规定,包括食品安全局的任务和使命、组织机构、操作规程,食品安全局的独立性、透明性、保密性和信息传达,食品安全局的财务规定、法人资格、责任以及其他条款等方面;第四章规定了快速预警系统、危机管理和紧急事件处理的有关问题;第五章对于欧盟食品链与动物健康常务委员会、调解程序以及其它条款做出规定。

欧盟食物链及动物健康常务委员会(S t a n d i n g C o m m i t t e e o n t h e F o o d C h a i n a n d A n i m a l H e a l t h)为协调各会员国执行上述法规有关食品的可追溯性、防止有害食品进入市场、食品从业者的义务以及对进出口商的要求(178/2002号法规第11,12及16～20条)等一般原则及基本规范,于2004年12月20日制定了实施《基本食品法》相关条款的指导纲领,以彻底落实相关规范。上述相关规范将适用于所有食品、动物饲料、动物用药、保育类植物、肥料以及所有食物链从业者,包括农场经营、食品的加工、运输、储存、配送及零售等。

(三)具体法规

依据《食品安全白皮书》及《基本食品法》,欧盟于2002年底开始陆续订定相关食品卫生管理法规及指令。

2002年12月12日,欧盟发布2002/99/E C号指令,规定了供人类食用的动物源性产品的生产、加工、销售及引入的动物健康规范;2004年4月29日,欧盟公布了《基本食品法》的4个补充法规,包括第