北洋政府警察教育立法与中国近代警察教育法研究

北洋政府警察教育立法与中国近代警察教育法研究摘要：北洋政府建立后，为了加强对警察教育的管理，制定并颁布了一系列有关警察教育的法规、条例、命令，具体规定了院校机构、课程设置与招生制度等方面内容。这些警察教育法规尽管存在缺憾与不足，但对完善近代警察教育法仍具有一定的借鉴意义，标志着中国近代警察教育法的初成。

关键词：警察教育教育立法北洋政府时期

北洋政府统治时期，建立了一套从初等警察教育到高等警察教育的比较完整的警察教育体系，是南京临时政府警政的延续和发展。为了加强对警察教育的管理，维护其反动统治，北洋政府以清末与南京临时政府警察教育立法为基础，进行了一系列警察教育立法探索，是中国警察教育法制近代化进程中的重要阶段。

一、警政机构的完善：北洋政府警察教育立法之保障

北洋政府建立后，通过加强中央和京师警政机构、整顿地方警政机构与构建专业警政机构等措施，建立起了一套比较完整的警察网络，为北洋政府时期警察教育立法及实施提供了有力的保障。

（一）加强中央和京师警政机构

北洋政府沿袭南京临时政府设立的官制，以内务部作为总览全国警政的最高机构，其主要职责是制定警政发展的规划和各种规章制度，把握全国警政的发展方向。内务部警政司虽为全国最高警务机关，但无直接向各级警政机关发号施令权，不负责指挥全国警察

的实际活动。北洋政府还在对清末京师警政机构进行改组的基础上建立了京师警察厅，直属内务部，与警政司无从属关系，经内务部核准可独立发布适用于京师的规章。厅内置总监一人，指挥管理京城内的警察、消防，并总理厅务，监督所属职员，步军统领衙门裁撤后，兼管四郊警察行政。

（二）整顿地方警政机构

为了改变南京临时政府时期地方警政的混乱局面，1913年1月，北洋政府通令撤销各省巡警道和警务公所，于省会及重要商埠设警察厅，次要商埠道尹所在地设警察局，县级警察机关一律改为警察事务所。为了“统一警政”，1914年8月，北洋政府颁布《地方警察厅官制》与《县警察所官制》，明确要求依据省、道、县三级行政建制建立相应的警察机关，并规定了各级警察机关与政府之间的关系。此后，各地省会道县警察机关相继开设。1918年北洋政府又颁布了《各省区警务处组织章程》。至此，北洋政府时期的地方警察机构设置趋于定型，建立了较为完整的警察组织体系。[1] （三）构建专业警政机构

警察根据不同的职能分为若干种类，是近代警政的一个重要特点。北洋政府时期，随着近代警政的确立，警察行政日趋规范化，警种分类也日趋成熟。为了“集中警权”，北洋政府组建了司法警察、消防警察、水上警察、铁路警察、矿业警察和武装警察等六大类专业警政机构。这些专业警政机构的建立，使得北洋政府的警察

网络更加完整、警政机构更趋完备、警察职能更为多样。

二、警政法规的制颁：北洋政府警察教育立法之前提

北洋政府为了改变清末以及南京临时政府时期警察法规混乱的局面，统一全国警政，制定并颁布了大量的警政法规。

关于组织人事方面的法规。中央制颁的法规主要包括：《内务部官制》（1912年）、《京师警察厅官制》（1914年）、《地方警察厅官制》（1913年）、《水上警察厅官制》（1915年）、《县警察所官制》（1913年）、《京师警察厅分区规则》（1914年）、《地方警察厅组织令》（1913年），以及《招募巡警条例》、《巡官长警赏罚章程》，等等；地方颁布的警察组织人事法规则更多。这些法规比较详细地规定了各级警察机关的组织制度、权责范围、相互关系，以及警务人员的录用、奖惩、抚恤等事项。[2]

关于治安方面的法规。这方面的法规主要有：《治安警察条例》、《违警罚法》、《报纸条例》、《警察厅户口调查规则》、《管理收藏枪支规则》、《出版法》等，比较明确地对各类违反公共安全的行为、处罚程序及具体的处罚办法进行了规定。这类法规涉及范围最广，数量繁多，是北洋政府对社会治安进行管理的主要依据。

关于工作规程方面的法规有：《勤务督查施行细则》、《京师警察厅办事细则》、《京师警察厅会议规则》等，主要用于规范和调整警察机关及警务人员的日常活动。

从上述分析可以看出，与清末及南京临时政府时期相比，北洋

政府警政法规所涉及的种类更齐全，范围更广，条文也更具体，为北洋政府时期警察教育立法及实施提供了必要的前提。

三、警察教育体系的构建：北洋政府警察教育立法之基础

北洋政府十分重视警察教育，以强化警察的作用，认为“整理内治以警务为先”而“振兴警政以人才为亟”，以“统一教育，集中警权，注重实用，以期整饬地方警政”作为警察教育的基本方针，把警察教育和集中警权紧密地结合起来，力图使警校成为培养维护其反动统治忠实工具的场所，通过警校毕业学生牢牢控制中央和各省区的警权，避免警权旁落，充分发挥警察机构的镇压职能。

北洋政府于1912年10月发出通令，裁撤了各省原有警察学堂，将原高等巡警学堂更名为“警察学校”，直属内务部，恢复了中央警察教育。1914年学校停办。1917年北洋政府内务部又设立“警官高等学校”于北京。该校“以教授警察实地应用各学科、养成警察官吏高等学识为宗旨”，组组较为严密，学术水平也较高，为此期间我国警察教育的最高学府。[3]

北洋政府培训一般巡警的学校为巡警教练所，是短期培训班性质的教育机构。北洋政府巡警教练所，即初等警察教育经历了两个阶段：1917年11月以前，巡警教练所是对新募巡警的教育和在职巡警培训，且以后者为主；1917年11月以后，北洋政府则把巡警的招募和训练紧密联系起来，这一时期则主要对新募巡警进行教育。

为了培养从事警察教育的师资力量，北洋政府于1914年在中央设立“地方警察传习所”，调训各省在职警务人员（实际上成为继警察学校之后的最高警察学府）。但仅培训一期，于1916年底停办。1916年11月，中央内务部“为统一全国警政起见”，要求各省在省会设立警察传习所一处，以“养成警察模范人才”。据此，各地警察传习所相继成立。值得指出的是，各省警察传习所和中央内务部设立的地方警察传习所作为北洋政府在一个时期内采取的暂时措施，不是贯穿于整个北祥政府时期的固定制度。[4]

至此，北洋政府初步构建了包括高等警察教育（高等警官学校）、初等警察教育（巡警教练所）和特种警察教育（警察传习所）三个基本环节在内的警察教育体系。

四、警察教育立法的特点：北洋政府警察教育立法之评价

北洋政府时期的警察教育事业有了较大的发展，成为国民教育的一个重要组成部分，并对这一时期的教育事业产生了较为深远的影响，是与其警察教育法制建设密切相关的。

（一）警察教育立法的统一化

为了彻底改变了清朝末年“学堂多，则避选必不精，系统纷，则精神必不彻”的混乱局面，北洋政府在警校的设置上，着力加强中央一级的警察教育，从人力、物力、财力上给予有效保障，同时着力对在职警员进行培训。与之相适应，北洋政府进一步加强警察教育立法，通过警察教育立法统一警政、警权及警察教育。