计量财政学专题1：财政分权及其度量

专题1：财政分权及其度量什么是财政分权？n几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标n财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

n在中国，财政分权理论也被称之为政府间财政关系理论，是当前财政理论研究的前沿问题之一。

多级政府结构：财政分权的背景n多级政府结构的经济学解释：基于效率的解释。

n理想的多级政府结构：能够提供公共产品传统的财政分权理论n也称之为财政联邦主义理论，主要从经济学的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题，代表人物有蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）和马斯格雷夫（Musgrave），所以又称之为TOM模型。

传统的财政分权理论n新古典经济学认为，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。

n现实是，地方政府不仅实实在在的存在（为何存在多级政府？），而且作用很大，基于此西方财政分权理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特（Tiebout）1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。

传统的财政分权理论n传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。

传统的财政分权理论n（一）蒂布特（Tiebout）“以足投票”理论•蒂布特（1956）首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率，在居民的约束下，地方政府有最有效提供公共品的动力。

传统的财政分权理论n（二）马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想•马斯格雷夫（1959）从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。

传统的财政分权理论n（二）马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想•马斯格雷夫提出了一个非常细的、用来在中央和地方政府间进行税收划分的原则。

•中级、尤其是基层政府所依托的税源应固定在其管辖的范围内•个人累进税应由那些能最有效地课征全部税源的政府机关征收•累进税用于保障社会再分配，应主要由中央控制•用于社会稳定政策的税收由中央控制，基层的税费则应该大体不变•在地方管辖范围内发布极不均匀的税源应由中央来课征•各级政府都可以课征收益税和使用费。

传统的财政分权理论n（三）奥茨（Oates）的分权定理•奥茨在《财政联邦主义》（1972）一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。

因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。

也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。

传统的财政分权理论n斯蒂格勒的“菜单”理论n特里西的偏好误差理论n布坎南的分权俱乐部理论新一代财政分权理论n新一代财政分权理论在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说（机制设计理论获得了2007年诺贝尔经济学奖），是当代微观经济学的最新进展在财政学中的运用，这种新的分权理论是以钱颖一和罗兰（Qian and Roland）、温格斯特（B.Weingast，）与怀尔德森（D.E.Wildasin）近年来所发表的论文为代表，他们在财政分权问题上更关注的是如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。

新一代财政分权理论n钱颖一等人（1997）借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，从而构建了第二代财政分权理论。

他们认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。

事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

新一代财政分权理论n政府应该用某种承诺来提供“正的”和“负的”激励，前者用来防止政府的掠夺性行为，后者用来惩罚预算软约束（什么是预算软约束？请大家了解科尔奈的“父爱主义”思想）。

该理论认为：权力的分散有助于地方政府的预算约束的硬化。

在“保持市场化的联邦主义”下，银行控制着信贷，地方政府却无权干预，因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而带来预算约束的硬化。

另外，政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成约束，区域政府间的竞争限制了官员的掠夺性行为，因为要素（特别是外资）是可以用流动的方式来躲避地方政府的过渡管辖，要素的流动还增大了地方政府补助落后企业的成本。

财政分权理论的最新发展n（一）实验联邦主义和制度创新•奥茨指出：在不完全信息下，地方政府通过边做边学，可以从解决社会、经济问题的各种实验中得到潜在的利益，由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解，在财政分权下，地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。

这样通过地方之间开展的各种制度创新实验，最终促进了公共政策制定上的“技术进步”。

这也就是许多国家将原本由中央掌握的社会保障方面的权利下放地方，进行福利改革的原因之一，承认原有社会保障福利制度的失败，希望能借助“地方政府”这一“实验室”，试图找到能发挥作用的新的社会保障制度。

财政分权理论的最新发展n（二）财政分权与官员腐败•Persson and Tabellini（2000），认为在分权下，政府官员作为代理者，必须对单一管辖区内某一特定的任务负责，所以评价其业绩就相对容易得多，他们的努力和报酬就可以直接挂钩，这种制度设计使得政府官员必须直接为其行为负责，也使得政府官员更愿意承担责任，这种直接的责任能改善政府官员的业绩；而在集权下，评价政府官员的业绩比较困难，使得他们的努力与回报难以挂钩，腐败的可能性也就更大。

但是这些理论都缺乏相关的实证研究，Raymond Fisman、Roberta Gatti（2002）通过系统的实证研究，考察了二者的关系，他们认为财政分权的形式对抑制政府官员的腐败起到很大的作用，政府间在财政支出方面的分权将能带来较低的官员腐败。

财政分权理论的最新发展n（三）财政分权对环境质量的影响•在分权制下，地方政府之间为了吸引企业投资，往往会采取减低税负的策略，收入的降低可能导致公共品支出的下降，从而使得公共服务的产出达不到帕累托水平。

公共服务下降的一个重要方面就是环境质量的下降：地方政府为发展本社区的经济，会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染的成本，结果辖区间政府竞争会导致过度的环境恶化，为此有人建议环境问题应该由中央政府统一管制，以避免地方政府竞争的不良影响。

财政分权的指标选取n方法一：Oates(1985)的方法•用下级政府的财政支出份额来刻画财政分权程度。

但Bird(1986)认为这种方法可能存在一些潜在问题：例如发展中国家财政数据的正确性存有疑问，数据的覆盖面和可比性存在问题，在国家之间进行比较时可变的因素较多。

n方法二：Lin and Liu(2000)•用自有收入的边际增量来刻画财政分权程度。

但对于收入增量变化不大而且财政实力差别较大的地区，这种指标可能存在偏误。

财政分权的指标选取n张晏（2005）的观点：分权指标选择的困难源于对财政分权定义的不同理解和偏重。

•政治学上的分权定义要求充分的地方自治, 但地方自治程度很难用具体的指标度量。

•财政分权意味着上级政府向下级政府下放财政权力, 财政分权的程度可以用下级政府拥有的财政权力的大小来度量。

但是, 政府间的财政权力配置也和各个国家的文化背景、历史传统、体制变革等因素息息相关, 在很多转型经济中, 地方政府虽然拥有了一定的收入和支出权力, 但并没有自主确定税率和税种的权力, 具体的收入和支出决策还要受中央政府调控的影响。

即使两个国家有相同的地方支出份额,对支出内容安排的不同限制也会导致二者的财政权力并不对等。

财政分权的指标选取n张晏（2005）设计的一组指标：•预算内本级政府财政收入指标=各省预算内本级财政收入/中央预算内本级财政收入•预算内本级政府财政支出指标=各省预算内本级财政支出/中央预算内本级财政支出该指标可以看做对事实分权的一种度量。

•扣除净转移支付的财政支出指标=（各省预算内本级财政支出-净转移支付）/中央预算内本级财政支出•预算内总收支指标=（各省预算内本级财政收入+各省预算内本级财政支出）/（中央预算内本级财政收入+中央预算内本级财政支出）中国的财政分权n建国以来我国经历了如下几次大规模的财政分权：n第一次，1958～1961年的权力下放，n第二次，1970～1976年“文化大革命”时期的权利下放•虽然经历了两次财政分权，中央与地方之间的关系仍然是“统收统支”：中央政府集中了全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。

这种财政安排也将国有企业包括进来，国有企业须向国家上缴所有的利润或剩余，而国家则通过财政拨款来满足国有企业的各项支出。

中国的财政分权n第三次：改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。

n统收统支的财政制度是与中国在改革前所采取的集中的生产和资源分配模式相一致的，但它与1979开始的市场化改革不相容：•第一，非国有企业——乡镇企业、联营企业和私营企业——的快速增长改变了国有企业一统天下的局面。