我国当前反洗钱工作的主要难点与对策建议

我国当前反洗钱工作的主要难点及对策建议09182158周洁茹金融91摘要：本文，通过介绍我国目前反洗钱工作展开的情况，找出其中的问题和难点所在，并提出相应的对策及其建议。

关键词：反洗钱；难点；对策建议一、我国目前的反洗钱工作展开情况（一）反洗钱法律法规建设取得较大进展在法律方面，我国以《刑法》为中心，发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(简称“一个规定两个办法”)等法律规定和规范。

同时，我国已从20001年4月开始实行个人存款账户实名制。

（二）金融情报信息报告制度。

《金融机构反洗钱规定》明确要求金融机构在为客户提供金融服务时，必须对大额交易和可疑交易进行报告。

具体的报告要求在中国人民银行发布的《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》以及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》中做了明确规定。

根据《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》，单位之间金额在100万元以上的转账、单笔金额在20万元以上的现金收付，个人银行账户以及个人与单位账户之间金额在20万元以上的款项划拨等15种类型的支付交易，属于人民币可疑支付交易。

当日存、取、结售汇外币现金单笔或累计等值1万美元以上；或者，以转账、票据或银行卡等非现金外汇资金收付交易、当日单笔或累计等值外汇，个人10万美元以上、单位50万美元以上的，属于大额资金支付交易。

另外，《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》还以列举的方式，规定了11种类型的交易为可疑外汇现金交易，20种类型的交易为可疑外汇非现金交易。

(三)对金融业的反洗钱监管初步实施2004年4月至8月，中国人民银行组织开展了履行反洗钱职能以后的第一次全国范围内的检查活动。

检查的主要目的是了解《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》颁布一年以来的执行情况，督促商业银行加强反洗钱内控体系建设，提高中国人民银行反洗钱监管水平。

检查的重点是商业银行的反洗钱内控制度和组织机构建设、客户尽职调查、账户资料和交易记录保存、本外币可疑交易报告等。

检查分为商业银行自查、中国人民银行抽查和对工商银行与浦东发展银行总行现场检查3个阶段。

各商业银行共组织了33,705个自查小组，投入检查人员107,059人次，自查机构数量87,785个。

中国人民银行各分支行共成立检查组752个，动用检查人员3,906人次，对182家商业银行主报告行进行抽查，抽查率平均达到了41.18%。

中国人民银行反洗钱局于10月中旬抽调30余人，组成两个检查组，分别对中国工商银行和上海浦发银行总行进行了现场检查。

这次检查使中国人民银行的反洗钱监管能力得到检验，同时对商业银行反洗钱工作有了较为全面的了解，是商业银行从上到下的一次全面反洗钱工作动员，提高了商业银行对反洗钱工作的认识和反洗钱制度的执行力度。

大多数商业银行在经历这次检查后，从管理层到柜台人员基本上都对中国人民银行承担指导和监督商业银行反洗钱工作的职能有了初步的认识，并对商业银行自身在反洗钱方面应履行的义务有了基本的了解。

通过检查，中国人民银行对国内商业银行反洗钱工作的现状、存在问题以及与国际标准的差距有了基本的判断，培养和锻炼了一支反洗钱监管队伍。

检查过程中，发现了30余起有价值的涉嫌洗钱等经济犯罪案件的线索。

这些案件部分仍在跟踪调查，部分已移交公安机关。

此次检查共对49家商业银行进行了罚款处罚，罚款总金额173.1万元，对31家商业银行进行了警告处罚。

(四)国际合作与交流起步良好国际反洗钱和反恐合作是当前国际合作的重点领域之一。

由于跨境洗钱是世界各国洗钱犯罪的一个普遍现象，因此反洗钱的国际合作对于世界各国联手打击洗钱犯罪，减少犯罪分子利用各国反洗钱制度和力度的差异进行洗钱犯罪具有重要意义。

尤其就追缴被犯罪分子转移到境外的违法收益和财产而言，反洗钱国际合作涉及国家切身利益，有很重要的现实意义。

我国政府历来重视反洗钱领域的国际合作，积极参加国际反洗钱公约，并切实承担相应的国际义务。

《联合国禁止非法贩运麻醉品及精神药物公约》(简称《维也纳公约》)于1988年12月19日通过后，我国于公约通过的第二天签署了公约，1989年10月25日，我国最高立法机关批准了该公约。

为保证《维也纳公约》在我国的有效实施，我国于1990年12月28日，通过了具有人大基本法律效力的《全国人大常务会关于禁毒的决定》，将有关毒品方面的洗钱行为规定为犯罪。

在1997年修订《刑法》时，将毒品犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。

2000年11月15日，联合国大会第55届会议通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(简称《巴勒莫公约》)，该公约明确了与跨国有组织犯罪相关的洗钱活动为犯罪的规定。

我国于2000年12月12日签署了《巴勒莫公约》，并于2003年9月23日批准了该公约。

“9·11”恐怖袭击发生后，联合国安理会于2001年9月12日，通过了谴责并呼吁制裁恐怖袭击肇事者的联合国安理会第1368号决议;2001年9月28日，联合国安理会又通过了要求制裁资助恐怖主义活动的第1373号决议。

我国最高立法机关于2001年12月29日，修改了我国《刑法》第191条，将恐怖活动犯罪明确规定为洗钱犯罪的上游犯罪，以防范和打击资助恐怖主义的行为。

1999年12月9日，联合国大会通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，规定了制止和打击与恐怖主义犯罪有关的洗钱活动、制止和打击资助恐怖主义。

我国于2001年11月13日签署了该公约。

2003年10月31日通过的《联合国反腐败公约》进一步细化了反洗钱领域的国际法准则，该公约于2003年12月9日开放签署，我国政府于12月10日签署了该公约。

早日加入反洗钱国际组织是我国近期反洗钱国际合作的重点。

2004年2月，中国人民银行行长周小川代表中国政府致函金融行动特别工作组，提出我国加入该组织的申请。

2004年底，金融行动特别工作组主席率高级代表团访华，了解中国反洗钱工作进展情况。

2005年1月，金融行动特别工作组成员以电子投票方式表决，一致同意接纳中国为金融行动特别工作组观察员。

按照金融行动特别工作组的工作规程，中国需接受金融行动特别工作组的评估，确定中国已符合反洗钱国际标准的核心条款要求后，才能正式接纳中国为正式成员。

目前，中国人民银行与其他有关部委和金融机构，正在全力准备接受金融行动特别工作组的评估。

2004年10月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国成立了“欧亚反洗钱与反恐融资小组”(EAG)。

中国已开始作为主要成员在EAG中发挥作用。

二、我国当前反洗钱工作的主要难点尽管我国反洗钱工作已取得了一定的成绩，但我们必须清醒地认识到反洗钱作为一项较新的工作，在我国仍处于起步阶段，还不能适应形势的发展和现实的需要。

当前我国的反洗钱制度还存在以下几个比较突出的问题。

(一)刑事立法方面存在的问题首先，我国现行《刑法》洗钱犯罪的上游犯罪过窄，不能满足打击洗钱犯罪形势的需要。

我国现行《刑法》仅将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪4类犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪，已经不能满足打击各类严重洗钱违法活动的需要。

对于贪污、贿赂、偷税、诈骗以及证券市场上的内幕交易和市场操纵等严重犯罪的洗钱活动，其社会危害性也达到了犯罪的程度，与这些严重犯罪相关的洗钱行为也应予以刑事制裁。

因此，无论是从国内实践需要和履行已承诺的国际公约的角度而言，都有必要考虑在我国国内法中扩大洗钱罪的上游犯罪范围。

其次，目前我国刑法所规定的洗钱犯罪的犯罪构成要件中，洗钱犯罪的主观方面要求过严，控方必须证明被告人“明知”所清洗的财产，是立法所列举的4类犯罪的犯罪所得及其产生的收益，而且，必须证明被告人具有“掩饰、隐瞒其来源和性质”的目的。

在许多情况下，洗钱行为人只是笼统地知道所清洗的财产是犯罪所得，但并不清楚具体来自哪类犯罪;另外，洗钱行为人具有“掩饰、隐瞒”犯罪财产来源和性质的，往往作为上游犯罪的共犯，以其他罪名加以处理，而没有明确的“掩饰、隐瞒”犯罪财产来源和性质的被告人，则难以用洗钱罪追究其刑事责任。

这也是导致刑法第191条在实践中难以操作的重要原因之一。

因此，有必要考虑是否放宽对洗钱犯罪主观构成要件方面的要求，例如，借鉴国际最新发展将“明知”修改为“知道或应当知道”，将“掩饰、隐瞒”作为行为，不作为洗钱犯罪的主观构成要件。

(二)反洗钱工作机制亟待完善国务院已经授权中国人民银行承办组织协调国家反洗钱工作，负责反洗钱资金监测。

但是，现有法律只在原则上明确了中国人民银行在金融领域的反洗钱主管部门地位和职责，并未明确非金融领域的反洗钱主管部门。

对主管部门的执法权限、执法程序，有关社会主体在反洗钱方面相承担的义务等等，都没有在法律上明确。

这在一定程度上制约了中国人民银行组织协调国家反洗钱工作的能力，导致相关部门在特定非金融业反洗钱工作无法可依，影响了反洗钱工作向纵深发展。

另外，反洗钱工作需要各金融监管部门，以及财政、税收、海关、工商行政管理等部门的配合及参与，还需要与公安、检察和法院等司法部门工作做好恰当的衔接。

当前，中国人民银行与银行、证券、保险监管部门以及国家外汇管理局已初步建立了工作协调机制，但是金融监管部门之间的协调机制仍然缺乏可靠的法律基础，中国人民银行在反洗钱工作中与金融监管部门之外的财政、税收、海关、工商行政管理等部门的协调，其法律基础就更加薄弱。

协调配合缺乏法律依据和组织保障造成我国的反洗钱信息利用率较低，资源浪费，无法创建打击和威慑洗钱犯罪的社会效果。

(三)反洗钱的信息监测和分析工作基础比较薄弱我国金融行业的反洗钱情报信息的收集和监测仍处于本外币分隔的局面，人民币大额和可疑交易向人民银行报告，外币大额和可疑交易向国家外汇管理局报告。

金融情报信息没有实现统一收集、分析、识别和案件移送。

这种局面不仅加重了金融机构的报告负担，也削弱了反洗钱情报信息的综合分析和使用效率，制约了反洗钱工作的进一步发展。

此外，金融情报信息的分析技术力量薄弱，不能适应工作要求。

(四)反洗钱行政法规有待进一步补充完善中国人民银行制定的“一个规定两个办法”主要针对银行类金融机构，没有包括证券和保险业金融机构。

证券和保险业反洗钱工作还没有开展，而且处于无法规可依的局面。

根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，中国人民银行正在着手制定证券(期货)业和保险业的反洗钱部门规章。

2004年，中国人民银行与证监会和保监会就证券和保险行业的反洗钱工作开展了联合调研，计划出台证券和保险业反洗钱规定。

中国人民银行于2003年初公布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，有力地推动了我国反洗钱工作。