第2讲 社区管理体制(2学时)

三、社区管理体制的构建原则
社区管理体制的构建原则 （一）“重心下移，立足基层”
（二）“条块结合，以块为主”
（三）“党政主导，各方参与”
（四）“以服务为主”
“条”与“块”的含义： “条”是指进行专业管理的各职能部门。 “块”是指进行综合管理的地域性机 构——街道党工委和街道办事处。

我国社区管理体制的历史沿革
二、我国社区管理体制的基本框架
我国社区管理体制 的基本框架
社区管理的组织体系
社区管理的权责体系
社区管理的法律制度 体系
社区管理的工作体系

（一）社区管理的组织体系
社区管理的组织体系是指参与社区管理的各 类组织，既包括政府组织、也包括社区自治组织； 既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督 组织。在结构上应是多层次、多系统的网络式结 构，所谓多层次是指由市（区、县）——街道 (镇)——居(村)民委员会——居民代表组成的多 级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系 统，社区自治管理系统，社区生活服务管理系统 组成的横向管理体系。


（2）职权有限 从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的 “漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道一级， 但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承 接这些事务。 从居民委员会来说，与街道办事处形成了上下 级的关系，指导为居组织处于政府和居民之间，但从目前的情 况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的 “脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派的 任务。


街居制：地区管理主要通过街道办事处 和居民委员会来开展工作。
1、街道办事处：1954年颁布的《城市街道办事 处组织条例》，规定了街道办事处的性质和地位： 是市政府和市辖区政府的派出机关，不是一级政 府。




2、居民委员会： 居民委员会是中华人民共和国成立后，建立的具有中国 特色的城市基层群众性自治组织。 1949年10月，杭州市按照居民居住情况建立了第一个城 市居委会。 1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四 次会议颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律 条文的形式规定了居民委员会的性质、地位和作用，规定了 “城市居民委员会”的性质是“群众自治性的居民组织”。 初期居民委员会的性质，它的确是基层社会的自治组织， 但它又是政府的动员和组织的结果，中国共产党通过将基层 群众组织和动员起来弥补当时政府管理社会能力的不足，因 而在某种程度上是基层组织的政权形式，不是建立在自主选 举的基础上的自治组织。


该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范 围内的人们所组成的社会生活共同体。” “目前城市社区的范围，一般是指经过社区 体制改革后作了规模调整的居民委员会辖 区。” “社区建设是指在党和政府领导下，依靠社 区力量，利用社区资源，强化社区功能，解 决社区问题，促进社区政治、经济、文化、 环境协调发展，不断提高社区成员生活水平 和生活质量的过程。”
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街道办事处职责变化： 1954，《街道办事处组织条例》中街道办事 处的职责有3项 1963年扩充为八项 1997年扩充到14项
8、拥军优属 9、参与检查、督促市政建设 10、防灾救灾 11、管理外来人口 12、领导街道经济工作 13、向上反映意见 14、办理交办事项
1、指导 2、社区服务 3、兴办社会福利事业，社会保障 4、街道监察队 5、开展计划生育、环境保护、科教 文卫体等； 6、维护老年人、未成年人利益 7、社会治安
第2讲 社区管理体制
学习要点： 社区管理体制的内涵和基本框架 我国社区管理体制的历史沿革

社区管理体制概述

一、社区管理体制的含义
社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权 力配臵关系以及各种管理制度。具体而言社区管 理体制包括四个部分，即社区管理的组织体系、 社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系 和社区管理的工作体系。



单位制的崩溃
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐 步建立, 包括个体私营经济在内的各种经济成份 获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发 生了根本性变革。 在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织 功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的 土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。

二、身陷困境的街居制

（四）社区管理的工作体系


社区管理的工作体系主要包括社区管理的内容和工作方 式方法。 现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫 生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、 社区治安管理和社区社会保障工作。此外，各地区要因地 制宜地确定社区管理的内容。也就是说，各地区在加强社 区管理的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现 有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起， 标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式 主义，逐步完善社区管理工作。 在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标 准化管理。形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行 政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持， 社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自治管 理的有效的综合机制。

一、走进历史的单位制
新中国成立后城市基层社会管理：单位管理为主， 街居制为辅。 单位管理单位职工；街居制管理社会闲散人员、 民政救济和社会优抚对象等。（个体户、孤寡老人、 伤残军人、烈士家属）


1986年，哈佛大学社会学教授华尔德《共产党社 会的新传统主义——中国工业中的工作环境和权 力结构》最早对中国的单位制进行研究，他通过 对80多位内地国有企业的职工进行达到500小时的 访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的 工作和权威问题进行了研究。 研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西 方企业组织形式的独特的组织形式。


（二）社区管理的权责体系
权责划分是指依法确立政府、社区自治组织、社 区服务组织的管理职责与权限。

（三）社区管理的法律制度体系
目前，我国社区建设的立法工作严重滞后： 现有的有关城市社区街道办事处的法律法规， 还是1954年通过的《城市街道办事处组织条例》。 作为规范城市社区居民自治组织的《城市居民 委员会组织法》，是1989年通过至今。


单位：
中国的城镇居民对于自己就业于其中的国有、集 体性质的社会组织——工厂、商店、学校、医院、 党政机关的总称。


背景：
计划经济体制、政企合一、政社合一。


功能：
政治动员、经济发展与社会控制三合一功能。
社会被国家淹没：国家行政全能主义。

后果：
一是总体性社会:即结构分化程度很低的社会。 在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实 行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心 高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。 二是依赖性人格：单位成员对单位高度依附， 造成了单位成员的依赖性人格。单位是生活福利 的唯一来源；单位制还限制了其成员的生活空间。
资料：深圳一个小小居委会竟然挂牌45块

在深圳市罗湖区湖景居委会，门边挂着２２块牌子，加上楼 梯间挂的和堆在办公室的，这个编制只有６个人的居委会共 有４５块牌子。而深圳的其它居委会，有的竟有牌５０多块。
据《羊城晚报》报道，“党建、民政、统计、城管……”作 为最基层社会组织，居委会一直承担着繁多的行政功能，有 的居委会不过6个编制，却足足挂了45块牌子。从昨天开始， 深圳市南山区96个居委会的牌子全部“精兵简政”，只剩两 块。牌子精简的背后是建国以来沿袭数十年的基层社区管理 体制大变革。从1月11日起，深圳市南山区任何一个居委会 门口都只见两块牌子，一块是“社区工作站”，另一块是 “社区居委会”。

三、社区制



1986年，民政部为推进城市社会福利工作改革，争 取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别 于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个 名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。 1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设” 概念。 1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原 基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设 司，意在推动社区建设在全国的发展。 2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发 了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》 （23号文件），这是指导我国城市社区建设的纲领 性文件。

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3、街居制的现实困境
（1）职能超载 首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街 居来承接。 其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外 来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工 作。 再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心 下移，很多部门将任务下放到街区，给街区增加了 很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通 道路、民政福利、市容市貌等管理项目。

思考：社区制和单位制、街区制的区别 体现在哪些地方？


社区制与单位制、街居制的区别
首先，在管理理念上，变管理为服务。 其次，在管理形式上，从强调行政控制到强调居 民参与。 最后，在管理目标上，强调政府与社区的合作。