第11号 美国反海外腐败法(FCPA)在中国的问题和对策(之2)

美国反海外腐败法(FSPA)在中国的问题和对策(之2)

《前文概要》

根据美国的反海外腐败法(Foreign Corrupt Practices Act-FCPA)，为了获取生意而向外国政府公务员行贿或者约定行贿的美国法人和个人将收到刑事乃至民事处罚。FCPA由反贿赂条款(anti-bribery provisions)和会计条款(accounting control provisions)构成，前者由美国司法部(UA Department of Justice)管辖，后者由美国证券交易委员会(SEC)管辖。根据后者的规定，美国所有的上市公司(包括在美国公开发行股票的日本公司)必须正确报告包括行贿受贿的会计处理在内的财务数据。这些公司不得将行贿支出隐藏在其他会计科目中，或以其他明目表示。

违反FCPA的情况下所受的处罚，个人的情况下刑事方面最高可判处25万美元的罚款并处最高5年的徒刑。公司的情况下最高可判处200万美元的罚金。另外，公司和个人都会成为民事处罚的对象。根据联邦法律，可对被告处以最高相当于非法所得或者第三方所受损失金额2倍的罚款。此外，作为对公司的制裁，公司将会被剥夺成为美国政府承包商的资格以及停止出口经营权。

违反FCPA对经营上也有同样深刻的影响。为遵守法令所必需进行的内部调查需要花费相当大的费用和时间。上市公司如果违反法令一般需要公示，这回影响公司的形象和商誉。即使公司及时采取了适当的改善措施，但是已被公认为有贿赂行为的美国法人也许不得不远离与发生行贿的国家，特别是和政府有关的事业。有的情况下，在美国国内有可能会被股东代表起诉。

不管怎么说，政府高官的腐败行为在发展中国家是家常便饭。中国腐败的情况尤其严重。

1.有关FCPA中国所特有的问题

对于很多在中国经营的外国法人，所面临的问题和在其他发展中国家是一样的。然而，我们想就其中一些中国所特有的问题进行探讨。

1.1.“外国公务员”的问题

FCPA所禁止向其行贿的“外国公务员”的定义为“外国政府以及其他部委或者其辅助机关的高官和雇员，以及为这些机关或代表其行使官方权力的人”。所以，“外国公务员”中包含审查合资合同、审批投资项目、以及拥有类似权限的人员。此外，在美国司法部的解释中，“外国政府以及其他部委或者其辅助机关的高官和雇员”还包括从事营利性活动的100%由国家控股的国有企业的经营者和雇员。这个解释对中国极其重要。众所周知，虽然这几年有许多企业被民营化，但是中国经济的主要部分仍然有国有企业掌控。

此外，国有企业的经营者及雇员适用FCPA的情况，和中国法律中对“国家工作人员”的广泛定义是一致的。比如中国刑法第93条对受贿的刑法使用上的规定，“国家工作人员”不仅指“所有的国家机关工作人员”，还包括国有企业的工作人员。另外中国共产党有关处分的纪律也对所有具有国有企业地位的单位适用。

一般来说，国有企业的经营者和董事是由拥有或控制该国有企业的政府机关任命的。虽然选任手续每个地区略有差异，但是由党和政府共同决定这一点是一样的。如果企业的股份是“国家持股”的形态的话，由于其股份属于中央、省以及地方各级政府，所以其经营者和董事也由相同级别的政府任命。很多国有企业发行由其他国有企业持股的“法人股”，这些股份也由和上述同样的任命权限。另外，相关级别的党委在这些任命中起着决定性的作用。所以，被任命国有企业高层管理人员的几乎都是党员干部。另外，所有的国有企业中都会设置于管理机构相平行的党组

织。由于国有企业的所有党委成员都有党任命，所以符合FCPA所规定的“外国正当干部”。实际上多数人，比如高级经营者同时会兼任党委书记，会具有公司和党内的双重职务。

所以在中国开展经营的外国法人必须充分认识到，国有企业的实际管理人员在FCPA上会被分类为“外国公务员”。这适用于中国大型国有企业的几乎所有经营者和董事。现在，在中国经济的所有领域，都有完全国有和完全由国家控制的企业(比如医院和医疗机构、或者运输企业)存在。除了经营者和董事，对项目审批具有影响的岗位的国有企业的“雇员”也适用于“外国公务员的定义”。

即使是完全私人的关系，在中国牵涉到官员的话，也有可能适用于FCPA。另外，(非政治上的)商业贿赂在中国也是潜在的重大犯罪。

1.2.上市国有企业的问题

多数国有企业在中国或者外国的证券交易所上市，对FCPA“外国政府的辅助机构”的适用并不一定明确。这些国有企业的所有关系都不尽相同。有的企业国家持有超过半数的股份并拥有任命公司董事和经营者的权限。有的企业国家只拥有少数股权及相应比例的董事会权力，或者国家的持股是通过股东协议、章程等其他企业控制手段实现的。

在中国证券市场上市的国有企业的经营者及董事的地位一般与非上市国有企业类似。几乎毫无例外的，中国上市公司的股份中超过半数的非流通股由国家持有。最近的调查显示，在中国证券市场上市的几乎都是国有企业，尤其与地方政府之间有着密切的联系，而与所有者(国家)集团之间的关系相对较新，很多场合是的属人的。

如上所述，控制在中国上市的国有企业的政府机构(或者其他国有企业)，需要根据中国共产党的指示任命经营者和董事。某报告称，中国上市公司的董事中的70%是由政府和中国共产单任命的。在这种情况下，在适用FCPA时，司法部和SEC很有可能将国有以及国家控制的企业、乃至在中国上市的国有企业分类为“外国政府的辅助机构”，并将这些公司的经营者和董事作为“外国公务员”处理。

一般来说，在中国上市的国有企业的企业控制会由很大的变化。成功的大型企业能够独立于政府活动，虽然仍有党和政府任命董事，但是有任命独立董事和独立经营的义务这两大压力。很多这些公司的经营者和董事主张，虽然最终由政府担任董事的选任义务，但是他们保持高度的独立性。也有意见认为，具有这样结构的国有上市企业，从各种角度来说，不应该视同为“外国政府的辅助机构”。

1.3.中国反腐败法理论与实际的差距

中国反腐败法的原则和FCPA是一致的。FCPA所禁止的“向外国公务员的支付”也是中国刑法和中国共产党的纪律所明确禁止的。所以从理论上来讲，遵守中国法律的经营者和同时遵守中国法律和FCPA的美国经营者是按照相同的标准来进行经营活动的。然而，问题在与中国法律的执行是相当即兴的，这就使外国经营者面临着相当不同的现实情况。

中央政府反复开展反腐败运动证明多数中国的反腐败法在实际当中并未得到正确运用。很难相信中国各阶层的公务员会由很多人热心执行反腐败法和反腐败政策。很多非常现实的问题随机发生……地方政府以及地方公务员对自己管辖内的区域经常有着直接或简介的利害关系。警察以及其他执法机构的公务员为了自身的利益会以监督为名索取贿赂。不夸张的说，中央或地方当局无法制止，或者说根本不想去制止的腐败案例在媒体上屡见不穷。

也有人说中国公司不适用反腐败法是政府的方针(中国政府当然不承认这一点)。比如说，在中国的医疗行业有数万的医生、护士、技术人员以及其他医疗从业者。然而，政府给医疗部门的