1突发公共事件应急管理研究现状与展望_祁明亮

前言

２００１年美国的“９．１１事件”、２００３年的“ＳＡＲＳ事件”、２００３年８月的美加大面积停电事故、２００４年的“３．１１事件”以及２００５年初的印度洋海啸等突发公共事件的频繁爆发，在不断地提醒人类，面对时刻存在的突发公共事件给人类带来的潜在威胁，迫切需要对突发公共事件进行全面和系统的研究和应对工作。

１、概念

目前，国际上对突发事件有代表性的定义主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态”（ＰｕｂｌｉｃＥｍｅｒ－ｇｅｎｃｙ）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。

突发事件在美国又被称为紧急事件，美国对突发事件的定义大致可以概括为［１］：由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。

本研究认为，突发公共事件指的是危害人民生命、财产、社会安全与稳定的突然爆发的事件，以下简称“突发事件”。它具有破坏性、不确定性、综合性、社会性、突发性和紧急性等特性。突发公共事件应急管理就是在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失最小。为了叙述方便，突发公共事件应急管理以下简称“应急管理（ＥｍｅｒｇｅｎｃｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）”。

２、研究与实践概况

１９９３年第一个应急管理国际组织——

—国际应

祁明亮１池宏１赵红２孙颖１

（１．中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京１０００８０；２．中国科学院研究生院，北京１０００８０）

摘要：当前对突发公共事件应急管理研究已经引起了社会和学界的广泛关注。本文通过对现有文

献的调研，针对实际需求，总结了应急管理的研究内容，并重点综述了其中的决策辅助模型，提出

了应急管理今后发展的方向。本文的贡献主要有两点，一是从实际需求出发，对目前分散在不同

领域的相关研究进行了初步总结，明确了应急管理研究的主体内容；二是对应急管理中使用的决

策辅助模型的研究现状做了综述。

关键词：突发公共事件；应急管理；现状与展望；决策辅助模型；研究综述

突发公共事件应急管理研究现状与展望

收稿日期：２００５－０７－０７

作者简介：祁明亮，中国科学院科技政策与管理科学研究所博士研究生；池宏，中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员，博士生导师；赵红，中国科学院研究生院管理学院教授；孙颖，中国科学院科技政策与管理科学研究所博士研究生。

急管理协会（ＴｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＥｍｅｒｇｅｎｃｙＭａｎａｇｅ－ｍｅｎｔＳｏｃｉｅｔｙ，缩写为ＴＩＥＭＳ）［２］成立，尽管它的成立大大促进了应急管理研究的发展［３］，但是我国的应急管理研究工作仍处于刚刚起步的阶段，对应急管理研究领域的界定还不够清楚。

从我国的实践层面来讲，各大城市已经相继建立了城市应急管理体系，较有代表性的有［４］：深圳紧急事务管理体系、广州１１０社会联动系统、上海城市综合减灾体系、乌鲁木齐“１１０”和“１２０”社会联动、武汉城市应急管理联动、南宁市社会应急联动系统。

资料显示，这些城市应急管理体系多数起到了信息共享、多部门联动的作用，但是在决策辅助方面仍然存在很大的局限性，决策者仅凭个人经验和知识用“拍脑袋”的方法进行指挥决策的情况依然严重，实践的需求是理论研究的指南，面对实际中的问题，现有的应急管理研究对其解决有多大的支撑作用呢目前来讲还没有文章对此进行回答。本研究认为，“应急管理体系”可以分为宏观和微观技术两个层面的建设，宏观层面的主要是应急管理体系的机制建设，微观技术则主要是指“决策辅助技术”的建设。宏观领域的研究是对应急管理的总体指导，微观领域的研究则是在宏观研究指导下的实际操作，两者是应急管理实际工作中不可或缺的两面。应急管理研究工作也应照此展开。

总之，为了应急管理今后更好的发展，急切需要对已有的、分散在不同领域的应急管理研究做一个较为完整的总结。本文的贡献主要有两点，一是从实际需求出发，对目前分散在不同领域的相关研究进行了初步总结，明确了应急管理研究的主体内容；二是对应急管理中的决策辅助模型研究做了综述。本文第二部分为突发公共事件应急管理的宏观领域的研究现状；第三部分总结阐述了微观技术领域的研究现状，重点是决策辅助模型的研究现状；第四部分是本研究的结论以及对应急管理研究方向的展望。

宏观领域研究现状

宏观领域就是指将应急管理的指导思想、原则以及管理体系的建设等作为主要研究对象的研究领域。对应急管理体系的研究主要包括应急管理的主体是哪些机构或组织这些机构的职责是什么？它们之间的关系是什么？这个管理体系又是如何运行的如薛澜等编著的《危机管理转型期中国面临的挑战》［４］，从时间序列、组织行为和决策过程三个方面阐述了管理体系的建设。由于应急管理体系的功能是对突发公共事件进行预防、处置以及后处理，所以它应当符合突发公共事件的演变规律，鉴于以上分析，将现有的文献分为两大类，一类就是机理层面的研究，一类是机制层面的研究。机理和机制的研究都是为了建立一个有效的应急管理体系服务的。机理是应急管理的基础，机制是保障应急管理顺利进行的保障。

１、机理层面的研究

机理有两层含义，一是指突发事件的发生、发展、消亡的演变规律；二是指应急管理的规律。目前关于机理的研究主要集中在突发公共事件的分类分级的研究；也有文献对应急管理者心理和决策行为的研究［５］以及突发事件原因分析［６］。

分类是为了便于对突发事件进行研究和管理。从不同的角度，可以划分出不同的类别。从危害程度的大小出发，美国对突发事件分为紧急事件、重大灾难、灾害、自然灾害、危害等［１］。但是这种分类结果之间有一定的交叉重叠，不能突出突发事件的实质，不利于对突发事件的预防与控制。相比较而言，国内的分类更科学一些。我国从突发事件发生机理出发，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类［７］。这样分类的优点在于管理者可以根据不同的发生机理，提出相应的预防和控制措施。由此可以看出，为了能够更加深入研究突发事件的机理，建立科学合理的分类原则是十分必要的。不同的突发事件既有其共性，也有其不同的个性之分。它们的不同之处取决于事件是否可预见、可控制、对事件的认知程度、事件的扩散速度、影响范围、损失程度、持续时间等诸多要素［８］。此外，由于应急管理是一门实际应用的科学，所以结合实际情况对突发事件进行分类也是必要的。

同时，对突发事件分级同样十分必要，这样可以将不同级别的突发事件与不同级别的应急管理部门相对应。以往的突发事件分级往往是问责制式的事后评级［９］［１０］［１１］，总得来讲就是在突发事件之后对人员伤亡、财产损失、经济损失等做出统计，然后根据损失的大小来对其定级。显然，这种事后的分级方法对应急管理的指导意义不大，因为对突发事件分级的根本目的不仅仅是为了追究哪些人的责任，更为重要的是在应急管理中，针对突发事件发出的信息，及时判断事件的级别，从而快速明确此种类