我国城市社区规划的编制模式和实施方式

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[摘　要]当前我国城市社区规划实践已初步形成了建立社区规划公众参与平台、编制综合性社区规划和编制以改造项目为主导的社区规划三种方式。研究在分析现有实践方式和借鉴国外社区规划经验的基础上，提出我国社区规划编制模式可分为发展策略型、综合规划型和行动计划型三种类型，论述了三种编制模式的规划目的、工作过程和成果内容，讨论了当前阶段社区规划与城市规划体系和政府行政管理体系的关系，并对我国社区规划的编制和开展方式提出了实施建议。[关键词]城市社区；社区规划；编制模式；实施方式；居民参与

[文章编号]1006-0022(2014)01-0088-06　[中图分类号]TU984.12　[文献标识码]B

Community Planning Compilation And Implementation In China/Liu Yanli, Zhang Jinquan, Zhang Meiliang

[Abstract] Present community planning practice can be concluded as three types by their contents: public participation platform, comprehensive community planning, and renovation projects. The paper concludes existing practice and experiences, and summarizes community planning compilation as three types: development strategies, comprehensive plan, and action plan. The paper discusses the goal, process, and content of the above three types, and the relationship between community planning, city planning, and planning administration, and offers suggestions for community planning development.

[Key words] Community, Community planning, Compilation model, Implementation model, Public participation

我国城市社区规划的编制模式和实施方式

□　刘艳丽，张金荃，张美亮

0引言

城市社区是经济社会转型背景下城市发展的基本载体，是社会最基层的单元，也是城市社会管理的微观基础。城市社区集中反映了当前城市建设和社会发展所面临的各种矛盾与挑战。社区规划作为一种体现地方意愿、推动社区参与和互动的发展蓝图与行动战略，能够成为推进和谐社会建设、强化基层管理的重要工具，也是促进社会健康、和谐发展的积极举措，对于城市规划学界而言，它更是完善现有规划制度和方法的重要尝试。

在城市规划学科中，城市社区被定义为：“居住于某一特定区域、具有共同利益关系、社会互动并拥有相应的服务体系的一个社会群体，是城市中的一个人文和空间复合单元”[1]。而国内对社区规划的概念尚

没有统一的界定，对社区规划概念的辨析多通过区分其与社区发展和住区规划的差异加以说明。住区规划与社区规划的差异体现在地域界定、工作方式、人群参与度、核心内容、规划目标、关注层面和规划师角色等方面[2]，简单而言，相较于住区规划，社区规划更具综合性，更强调居民参与。社区发展和社区规划的概念更为接近，相对而言，社区发展具有更为综合的内容，而社区规划可根据社区某一时期的需求强调社区发展中的某一个方面。社区规划和社区发展都是一个工作过程，但社区规划的工作更具有阶段性和周期性，具有调查、讨论、达成共识、形成成果和制定行动计划等一般过程，并强调书面成果和计划的达成。简单讲，可以将社区发展看作是一个延续的、渐进的工作过程，而社区规划则是其中某一阶段的行动过程和成果。鉴于以上概念的辨析，我们试将社区规划定

[基金项目][作者简介]

浙江省教育厅科研项目(Y201120256)

刘艳丽，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，宁波大学建筑工程与环境学院讲师。张金荃，宁波大学建筑工程与环境学院讲师。

张美亮，宁波大学建筑工程与环境学院副教授。

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2014年第1期　第30卷

构、自愿组织、商业利益机构和地方居民的协同工作，成为提高社区和居民参与决策潜力的主要方式，也成为地方管治的一种新模式，有助于使地方需求得到确认和解决。④强调规划过程中的社区参与。社区规划的过程比成果更重要，社区居民的参与不但是保证“自下而上”的社区需求的真实性的必要条件，而且社区居民参与讨论和形成共识的过程本身也是促进社区活力、挖掘社区潜力的重要过程和成果的组成部分。

2我国的社区规划实践

我国学者对社区规划的理论探讨和实践探索兴起于20世纪90年代。总体而言，国内社区规划的实践尚处于起步和探索阶段。目前国内的社区规划实践可大致归纳为三种：①建立社区规划公众参与平台(如北京和深圳)。目的是建立起公众参与的常态化渠道，作为政府和社区层面的联络平台，同时委任社区责任规划师，辅助社区意愿传达和实施行动。②编制综合性的社区规划(如上海和深圳)。其特征是规划编制以社区为单元，以空间规划为主导，尝试加入社会规划和管理内容；编制过程仍以政府和专业人员为主导。③编制以改造项目为主导的社区规划(如扬州和北京)。其特征是规划编制依托明确的政府项目或资金，具有较强的实施导向性和问题导向性，不注重内容的综合性；编制单元不拘泥于社区范围，而是根据实际情况来确定；编制过程中的社区参与程度高于综合性社区规划的编制过程。

目前国内的社区规划实践是基于我国社会经济发展的实际情况，具有客观现实性和开拓性，也取得了一定的经验和成果。但客观而言，仍存在以下局限：①社区规划相关技术的不足。与传统城市规划相比，现阶段社区规划更加重视公众参与，并尝试建立常规化的公众参与渠道，但如何开展有效的公众参与和社区讨论、引导社区形成共识，仍有待

义为着眼于城乡人文和空间单元，以社区发展为目标，以社区参与为基础，采用“自下而上”和“自上而下”方法相结合的社区行动过程和成果。

1 国外社区规划的主要特征

国外许多国家和城市已经具有了丰富的社区规划实践经验，并因各自的行动目标和发展途径的不同，具有不同的特征。例如，美国的社区规划从20世纪60年代至今，大致经历了社区行动计划、社区经济发展和市政府支持的社区规划等几个阶段[3]。纽约的社区规划表现为一种官方规划的形式，但具体可划分为“自上而下”的、立意于解决社会问题的“政府规划”(197-a Plan)和致力于提高社区生活质量、捍卫自身权益的基层社区运动，这是两个相互独立又密切联系的过程[4]。在加拿大，“邻里之城”温哥华非常重视社区规划的编制和邻里中心的建设，其社区规划的发展从20世纪70年代至今，也经历了Local Area Planning、City Plan、Community Vision、Community Plan 几种不同的编制模式。此外，英国和日本等国的社区规划也都具有不同的特征与发展历程。

笔者认为，尽管各国和城市的社区规划不尽相同，但总的来说国外的社区规划具有如下特征：①社区规划的综合性。国外社区规划的内容涉及范围较广，不仅包含社区物质空间环境设计、特色保护、环境维护和改善等内容，还包括就业、经济活力、社会服务及邻里氛围等内容，社区规划成为一项关乎地方发展的综合性行动战略。②政府资金的支持和调控。各国政府都充分认识到参与和协作在解决地方问题时的巨大潜力，并通过政府资金对社区规划的编制和实施提供支持。同时，政府可以通过制定提供公共资金的相关规定来引导社区规划的编制，使社区规划与上层规划和城市整体发展相协调。③成为地方管治的新模式。社区规划通过促进地方政府机

进一步研究。②综合性社区规划的实际效果不明显。综合性社区规划在传统城市规划中加入了部分社会规划内容，丰富了社区规划的内涵，但成果中社会规划和管理部分的实际效果不明显。③参与方不多元。社区规划的参与主体是政府和部分居民，尚未能吸引社区企业、商业利益机构和非政府组织等的加入。④相关制度尚不健全。社区规划仍为一次性行动，尚不具有动态特征，也缺乏监督和反馈机制，尚未形成规范化的社区规划制度。

3我国城市社区规划的编制模式

3.1社区规划的价值取向

社区规划作为一个行动过程，必然基于某种价值观，而这个价值取向将决定其工作目标、原则、方式和结果。

钱征寒等人认为，“社区规划工作的价值取向应偏向于社区基层一方，成为社区的代言人”[5]。这一论断是基于社区规划“自下而上”的工作特性。笔者认为，在我国目前的政治制度和社会背景下，社区工作无法避免“自上而下”的行政色彩，社区发展客观上也需要政府的大力支持。因此，社区规划应采取“自上而下”和“自下而上”相结合的工作方法，其价值取向应是追求社区利益，并协调社区利益和城市整体利益的关系。具体而言，社区规划致力于表达社区需求和意愿，应允许并鼓励其谋求社区发展；同时，政府可通过审议程序或资金扶持政策，调控社区规划的编制和实施，使其与城市整体利益相符合。

3.2 当前阶段社区规划的定位3.2.1 与城市规划体系的关系

当前社区规划较难纳入到城市规划体系中去，在此背景下，社区规划应尽量与地方组织结合，自成体系，“扁平化”开展(如以街道办事处、社区居民委员会或小区业主委员会为编制主体)。社区规划和法定城市规划的关系可表现为：