1041.从“政府规划师”到“社区规划师”：背景_实践_挑战―以深圳为例

1041.从“政府规划师”到“社区规划师”：背景·实践·挑战――以深圳为例（吴丹王卫城）摘要：随着城市化进程中原农村社区力量的崛起，城市规划开始关注和吸纳社区诉求，同时由于规划编制对象从新增建设用地转向存量建设用地，规划师的角色从物质规划转向利益调节，这些背景都导致了我国社区规划师的产生。

结合英国、美国、台湾及国内成都等地区的实践，本文着重分析了深圳社区规划师的五种实践模式，包括行政力量提纲型，行政力量主导、专业技术人员担纲型，社区主动发起、行政力量引导型，城市更新驱动型，及中介机构与社区联合型，并指出了其中存在的问题及面临的挑战。

最后，本文讨论了我国社区规划师与政治、社会实现良性互动的决定因素。

关键词：城市规划社区政府规划师社区规划师1 引言本文所指的“政府规划师”，即计划经济体制中的传统规划编制与管理体系下的规划师群体。

这类规划师往往具有机关事业编制的，领取财政工资，受雇于政府，其规划编制形式具有浓厚的官方色彩。

随着计划经济逐步向市场经济的过渡，规划设计市场的逐步放开，事业单位开始改革，规划委托主体多元化，规划师职业开始分化，在传统的政府规划师之外，逐步衍生出社区规划师群体。

“社区规划师”并不是一个统一的代称，由于社会经济状况、政治制度及规划体系各异，不同的国家和地区有其不同的定位和形式。

陈有川（2001）从受雇部门、工作目标、工作内容等方面，将我国未来规划师的角色分为政府规划师、执业规划师和社区规划师三种，认为社区规划师是致力于社区管理、社区更新和社区复兴等事项的管理型规划人员，也是城市街道机构的政府规划师。

社区规划师的职业目标是在不妨碍城市整体长期利益的基础上，为本社区谋求长远利益和最大利益。

该种定义可视为一种狭义的界定，即在受雇部门、工作目标、工作内容上严格满足条件的人员，但广义上，只要其工作目标是为本社区谋求长远利益和最大利益的规划师，皆可视为社区规划师。

在我国，社区规划师仍然是一种新兴事物，因此，本文讨论的是广义上的社区规划师实践，力图结合一些国家和地区的实践，以深圳地区为例，分析我国规划师职业分化过程及其反映的城市规划趋势。

2 背景2．1 原农村社区成为城市化的主要推动者我国的城市化进程，从改革开放的政策发轫，是政府自上而下的历史进程。

通过土地征用（转用）制度，我国的城市化拓展在土地上表现为从集体土地转变为国有土地，从形态上表现为从农村转变为城市。

随着我国经营性用地的招拍挂出让、城市规划法颁布及中央和地方的分税制改革，地方政府开始自上而下推进城市化。

随着市场经济的逐步深入和社会力量的崛起，在政府“自上而下”推进城市化的进程中，“自下而上”的城市化逐渐形成一条清晰的路径和线索，握有土地资源的原农村社区逐渐从城市化的被动参与者成为主要推动者。

比如深圳，976平方公里的建设用地，原农村社区组织掌控393平方公里，约占全市的40%；全市8亿平方米的建筑面积，社区在城市规划之外建设的约达到3亿平方米，社区有资源、有能力、有需求争夺城市空间利益和发展的话语权。

在当前的城市规划体系内部，政府主要通过控制性规划对接社区发展，强调对社区空间的控制与引导，彰显的主要是政府“自上而下”的城市化发展模式，社区被动适应去实施规划。

面对逐步崛起的原农村社区及其日益强烈的发展诉求，城市规划体系内部开始反思和调整，一是在管理方式上，政府规划师的工作重心开始下移，进一步改善公众参与，更多考虑社区发展需求，迁就现实来编制与管理，一定程度上担当社区规划师角色，出现更多反映政府发展诉求的“社区规划师”；二是制度手段上，社区规划成为整合发展两种路径的发展需求，融合政府和社区发展诉求的最佳平台，社区规划可以直接作为控制性规划，通过相关程序审批后纳入现有规划体系，这一平台的出现也必将催生一批“社区规划师”。

此外，社区开始产生自行编制规划，由此形成服务于社区的规划师队伍，即社区的“社区规划师”2．2 规划编制对象从新增建设用地向存量建设用地转变改革开放之后，我国学习前苏联建立的规划编制管理制度，是基于较低的城市化水平，在新增建设用地上推进城市化。

根据城市的经济标准及基本的劳动力数量，规划师的任务仅仅是执行现有规范，这个规范也是由中央规划机构制定且以国家标准的形式出版（布赖恩·贝利，2010）。

标准和规范只是根据预测的人口数量而不是等级差异来规定人均用地面积、人口密度和服务数量等（布赖恩·贝利，2010），这对规划师核心素质的要求会侧重于工程与建筑，与当时行政管理和事业单位管理的体制相适应，从而产生大量的侧重物质空间的政府规划师，主要从美学的、理性的和系统的角度来思考、规划和建设城市。

2011年，我国的城市化水平从1980年的19.8%提升到50%以上，建设用地规模迅速扩展，在严保全国18亿亩耕地红线面前，城市建设用地规模进一步扩展受到国家政策的刚性约束，城市规划建设的重心将逐渐转移到存量建设用地的规划利用上。

作为改革开放的前沿阵地，深圳首先遭遇这一挑战，2015年，深圳的存量建设用地开发利用将全面超越新增建设用地供应。

存量土地开发涉及到更多的利益平衡、权益保障等超越传统规划范畴之外的内容，规划师的工作重心在兼顾物质规划的基础上，向沟通、协调、平衡各种空间利益的方向转变。

在传统的规划师框架内，政府规划师与社区沟通沟通、协调、反映社区利益与发展诉求的程度有限，社区作为掌控资源的实体，必然会在规划的通道上寻找到能够反映自己诉求的代言人，代表社区利益诉求的社区规划师的出现了具有了坚实的现实需求。

3 实践3．1 一些国家和地区的实践伴随着1960 年代英、美等发达国家兴起的社区建设运动，“社区规划师”（Community Planner）开始出现，成为专门从事社区规划的专业规划人群或机构。

在美国，从邻里单位到新城市主义，“真正基于社区、关注公众切身利益”的规划理念被不断深化，社区规划有一定程度的法律地位，社区委员会拥有包括土地的使用权在内的较广泛的规划权限。

因此，美国的社区发展非常活跃而富于成效, 遍及全国的社区规划起着十分重要的作用。

以纽约市为例，其社区规划的具体制定可分为两个过程：一是自上而下的立意于促进社会进步、解决社会问题的“政府规划”, 由社区委员会具体操作；另一个则是切实提高社区生活质量、捍卫自身权益的基层社区运动, 可称之为“平民规划”过程（胡伟，2001）。

该市部分社区规划师服务于官方机构，部分则来自于社会和市场，即通过市场化形式（钱征寒等，2007年）和NGO的形式向社区提供服务。

在英国，从20世纪90年代末期开始，地方政府实施社区规划的法律责任逐步明确，已经形成了包括规划编制、操作流程、内容和形式等在内的一套较为完整的操作框架（刘玉亭等，2009）。

社区规划通常是由政府牵头，通过建立总体的社区规划合作组织（CCPs）及设立执行小组和各主题小组，协同各政府部门及各合作组织、利益团体，从而保证规划实施和解决社区各方面问题。

可见，其社区规划师的运作依赖于法律与制度的框架，通过自上而下和自下而上两种路径予以实现。

在台湾地区，社区规划成为社区管理和社区自治的环节和途径，社区规划师作为一项制度被落实。

其社区规划师又称为“社区营建师”或“社区建筑师”（Community Architect），其特点是“一群具有高度热忱且走入社区的空间专业者，如同地区环境的医生一样，主要藉由在地化社区规划师工作室坐落在各社区中，就近为社区环境进行诊断工作，并协助社区民众提供有关建筑与公共环境议题至专业咨询，亦可协同社区推动地区环境改造与发展策略，以提升社区公共空间品质与环境景观”（孙启榕，2009）。

在国内，社区规划师的实践还相对较少。

值得一提的是，成都地区于2009年开始实施乡村规划师制度，采取多种方式向社会招募，对全市196个乡镇配备乡村规划师，代表乡镇党委、政府履行规划编制职责，但不替代相关职能部门的行政审批和监督职能。

由于这一制度通过市政府在全市铺开，在人、财及机制上皆有强力的保障，因而目前仍在持续有效的开展。

此外，境外NGO也开始介入我国社区规划建设，如德国GTZ非政府组织助推的扬州文化里的“社区参与老城更新行动规划”，“绿十字”生态文明非政府组织领衔的湖北襄樊五山镇的“社会主义新农村建设”等（王婷婷等，2010年）。

3．2 深圳社区规划师的实践模式一：行政力量提纲型该种模式主要由深圳市城市规划主管部门②推动，将行政系统内部力量派驻到各社区担任社区规划师，自上而下地向社区提供规划服务。

2011年前，市规划主管部门的部分驻区派出机构已经陆续开展了社区规划师试点，其中以滨海地区为典型，该局建立了社区规划师领导小组，直接由科室负责人担当社区规划师，通过定期与临时会议制，运行和推广社区规划师制度。

2011年底，市规划主管部门开始在全市推行社区规划师制度，将所有副处级以上干部人派驻至深圳151个原农村社区担任社区规划师，规划师保证每月至少一次下社区提供规划服务。

同时，各派出机构加强了中层干部对社区规划的跟进与指导，有的管理局还对社区的工作人员进行集中培训，以提升社区工作人员规划管理的相关知识与技能。

应该说，这是规划行政系统内部的一种反思与实践，是立足于既有的“自上而下”规划路径的一次完善和补充。

这种改变的动因来自两个方面，一是传统规划管理路径陷入规划实施的困境。

由于以城市政府主导的自上而下的城市发展模式和以大量原农村社区自下而上的城市化进程对土地利用都产生了迫切的需求，土地权利博弈激烈。

传统城市规划，由于自上而下的编制规划，公众参与往往浮地表面，没有充分考虑社区土地权利人的实际需求，因而屡屡遭遇规划无法实施的困境。

以深圳实施多年的法定图则为例，该控规以河流、道路等为边界，有些社区甚至被若干个法定图则所肢解，社区无法进行整体的发展谋划。

二是传统规划管理存在“短腿”现象。

规划土地的政策繁多，报建流程复杂，基层和社区往往不易了解和掌握，特别是深圳在大部制改革以后，规划国土部门实行三级垂直管理体制，国土所被撤消，规划国土部门的管理末端无法有效地延伸到社区。

行政系统内部的社区规划师通过吸纳原农村集体经济组织的利益诉求，规划编制过程中就考虑利益平衡因素，从而促进规划的有效实施，提高政策的科学性和操作性，同时，促进了官方规划管理机构与社区居民的理解与沟通，许多社区居民从开始的不理解、不理睬到逐渐理解和接受，从原先的被动参与逐步向主动规划转变。

模式二：行政力量主导、专业技术人员担纲型这种模式的主导力量仍然是行政系统，不同的是，向社区派出的规划师由专业技术人员提纲，这些专业技术人员成为社区与官方规划机构的桥梁。

2010年8月，市规划主管部门的派出机构龙岗管理局正式成立社区规划师工作室，选取了5个社区作为试点，建立了配套的工作机制，并制定了工作方案和相关实施细则。