检察机关监督职能弱化的原因分析.doc

检察机关监督职能弱化的原因分析-

我国宪法第一百二十九条和人民检察院组织法第一条都明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定既表明法律监督是我国检察制度的根本属性和理论基础，检察机关必须忠于职守，依法履行宪法和法律赋予的神圣职责，又表明检察机关的监督权是国家权力机关授权性的法律监督权，是国家权力机关法律监督的延伸，具有国家法定性、权威性和专门性。我国国家权力机关的最高法律监督和检察机关的专门法律监督构成了有中国特色的法律监督制度，这是我国在确立集权制的人民代表大会制度的基础上吸收分权制衡制的长处建立的完全符合国情的一种先进的监督制度。检察机关的法律监督是我国社会主义法治的重要组成部分，监督职能发挥得如何，不但关系到我国法律能否得以统一正确地实施，而且关系到我国依法治国、建设社会主义法治国家的进程。然而，目前检察机关监督职能弱化令人堪忧，与宪法定位要求极不相称。究其原因，笔者认为主要有以下四方面，如有谬误，恭请批评指正。

第一是“先天不足”。所谓“先天不足”，主要是指检察机关法律监督的有关法律制度不健全和现行检察机关管理体制不科学。

（一）法律监督的有关法律制度不健全。主要表现是立法存有缺陷。

一方面，国家高位法有关检察机关法律监督的规定过于原则和宽泛，缺乏可操作性。目前我国有关检察机关法律监督的法律规定主要散存于宪法和刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法之中，由于根本法和地位较高的基本法的原则性、概括性所限，不可能对检察法律监督做出具体翔实的规定，而低位法又缺乏规定和不便规定，更没有专门的监督法，因此检察机关监督职能难以发挥应有的效力。仅以检察机关的民事行政检察监督为例，作为检察三大诉讼监督中两大监督的民事检察监督和行政检察监督，在长达二百七十条的民诉法和七十五条的行诉法当中，有关检察监督的规定分别只有五条和两条，并且内容比较原则抽象，监督的范围限定在判决生效之后，监督的方式仅仅是抗诉（基层院仅限于提请抗诉、建议提请抗诉和提出检察建议），不但忽视了程序监督和监督透明度问题，而且即使抗诉成功且判决结果公正，也只能是迟到的非完全意义上的公正。这种事后的监督，不仅难以实施，难以及时避免造成诉讼当事人不应有的损失，也缺乏监督应有的透明度和公开性。我国加入WTO之后，检察机关法律监督的职责和任务将更加艰巨繁重，现行高位法有关检察监督的规定过于原则、宽泛的问题，对于专门法律监督的力度、效果以及司法透明度的影响不言而喻，应当引起足够的重视。

另一方面，法律监督的有关立法存在缺失和空白。实施法律监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。然而，在检察机关的法律监督中，一般法律监督较之司法（诉讼）监督显

得更薄弱。由于现行法律对于检察机关一般法律监督的范围、内容、方式方法等界定不清或没有界定，因此造成了监督上的许多盲点和空白。例如，公安机关的治安处罚，部分侦查活动和审判活动，以及几乎所有行政执法活动，都游离于法律监督立法之外，而这些恰恰是执法不严和权力可能被滥用的领域，因为缺乏法律依据，尤其是缺乏国家高位法的强力支持，所以检察机关法律监督只能“望洋兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。例如立案监督，刑诉法第八十七条规定，公安机关不立案理由不能成立的，检察机关应当通知其立案。如果公安机关仍不立案，检察机关“立案通知”的指令性便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。又如，刑诉法第二百一十五条规定，检察机关认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关。然而，没有规定批准决定机关应当在作出决定后多长时间内将通知送达检察机关，造成检察监督严重滞后，使监外执行检察成了“马奇诺防线”。再如，公诉人既履行公诉职责又负有监督责任，这种既是“运动员”又当“裁判员”的双重身份，既不利于法律监督，也不符合诉辩平等的诉讼原则。

（二）现行管理体制不科学。主要表现是领导体制不科学和检察机关地位偏低。

首先，领导体制不科学制约法律监督。我国宪法第一百三

十二条规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”；宪法第一百三十三条又规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。这就是所谓的“双重领导”的现行检察机关领导体制。然而，实际运作中由于地方各级检察机关的人、财、物均受制于地方，法定的“双重领导”基本上成了以地方党政领导为主的“一重领导”，上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务，宪法规定的地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责，实际上变成了只向地方党政负责。在人事方面，虽然检察官职务的任免权在同级人大及其常委会、检察官等级的评定权在上级检察机关，但是与利益挂勾的检察行政职级的晋升权在地方党政。虽然检察长的任免需要征得上级检察院的意见后由同级人大选举任命，但是检察长任命提名权在地方党委，所谓“人代会选举，上级院批准”实际上成了一种形式。在机关编制和内部机构设置上，检察机关现行编制包括系统内编制和地方编制两方面，上级检察机关确定下达的编制和内设机构，只有争取地方党政有关部门同意才能执行，而地方党政则可以不经上级检察机关同意，根据“需要”对检察机关增减地方编制。现行“双重领导”体制及其变异，势必造成检察机关地位的“附属化”和检察权的“地方化”，当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，检察机关不得不听命服从服务于地方，甚至成了地方保护主义的“保护伞”。

其次，检察机关地位偏低影响法律监督。依法而论，“一府两院”的地位应当是平行的，所配干部的规格也应当一致。事实上检察机关及其内设机构的地位普遍低于同级政府及其内设机构。虽然，中央曾明确各级人民检察院的检察长应相当于同级政府首长副职，但是并未提高检察机关的整体地位。由于各种因素的综合作用，长期以来检察机关一直被视为同级党政机关的部门，检察机关内设机构则被视为同级党政机关所属部门的内设机构，检察机关的干部也因此降格配备。“名不正，则言不顺。”检察机关如此低微的地位与国家的法律监督机关应有的权威性极不相称，在“官本位”思想比较严重的国度里，“名不正”的检察机关依法独立行使检察权只能是一纸空谈。

第二是“营养不良”。所谓“营养不良”，主要是指检察机关的财力、物力和人才与履行法律监督职责相比凸显匮乏。

（一）财力物力匮乏。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。检察机关的办公经费包括一般性行政经费和检察业务经费两部分。如前所述，地方各级检察机关办公经费均依赖于地方财政。目前，地方各级检察机关的一般性行政经费、特别是人头费，多数地方财政基本上可以保障，然而地方财政每年所拨业务经费不过是杯水车薪，难以保障检察业务工作的正常开展。检察技术装备落后实际上是经费不足，因为技术装备不适应形势发展和检察业务的需要，在很大程度上制约了办案工作。在业务经费紧缺和必须履行职责的两难情况下，地方检察机关不得不厌其烦