创新公共服务体系 建设服务型政府

创新公共服务体系建设服务型政府

党的十七大报告明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这对于新时期推进政府职能转变和管理创新，具有方向性的指导意义。实现党的十七大报告提出的目标，关键在于加快改革创新，建立健全政府公共服务体系，为服务型政府建设提供体制上的保障。本文从五个方面提出加快政府公共服务体系创新的思考和建议，以期进一步推进服务型政府的建设。

一、创建公共服务分工合理的政府职责体系

提供公共服务是市场经济条件下政府的核心职能，这一职能不是某一级政府可以独自完成的，而是通过不同层级政府的分工合作来共同完成的。这就需要根据各种公共服务的属性和特点，合理界定各级政府的职责范围，健全公共服务职责分工体系，从整体上提高政府公共服务的能力。只有明确了政府间职责划分，才能为各级政府的收支划分和组织机构设置提供客观依据。党的十七大报告提出要“健全政府职责体系”，其主要内涵就包括健全政府公共服务职责分工体系。

建立政府公共服务职责分工体系，应遵循中央统一领导、充分发挥地方主动性和积极性的原则，并根据受益原则、效率原则、公平原则、溢出效应原则与财力相匹配原则，对各级政府的职责范围作出明确合理的界定。其基本框架是：中央政府的职责范围是提供全国性公共服务；地方各级政府的职责范围是提供地方性公共服务；中央和地方政府的共有职责范围是提供跨区域性公共服务。

二、创建与强化公共服务相适应的财政体系

提供公共服务需要有相应的财力支撑，财政支出就是政府提供公共服务的成本。可以说，财政支出结构是衡量政府公共服务情况的最量化、最客观的指标。政府提供了什么服务，提供了多少服务，都将在财政支出结构上有所体现。从实际情况看，目前各级财政对公共服务的投入不足等问题仍然普遍存在，尚未形成与强化公共服务相匹配的财政体系，需要加快财政支出结构调整，建立适应公共服务要求的财政体系。

第一，按照政府职能转变的要求，使财政从市场可以发挥作用的领域退出，增加各级政府对公共服务的支出比重，使政府支出主要用于提供基础教育、医疗卫生、社会保障、公共基础设施、环境保护、公共安全等基本公共服务。

第二，按照政府间收支划分的合理顺序，先确定公共服务支出责任，而后再配置相应的财力，使各级政府的支出与财力相匹配。重点是在纵向上增加中央政府对基本公共服务的支出比重。例如，应加大中央政府和省级政府对义务教育和医疗的投入比重，加大转移支付力度，改变目前中央和省支出比重偏低，县乡支出比重偏高的状况。

第三，按照基本公共服务均等化的要求，通过制定国家最低标准，明确各级政府支出责任，发挥中央政府和省级政府在公共服务方面统筹协调和资源配置的功能，加大财政转移支付力度等措施，提高欠发达地区政府的公共服务能力，减少城乡之间和区域之间公共服务的差距，逐步实现公共服务均等化。

三、创建以职责科学配置为基础的政府组织体系

职责配置是建立政府组织体系的重要基础，政府的机构设置、结构调整和权限划分，都要以职责的科学配置作为依据。例如，2007年我国颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明确规定，“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置”。这就需要按照党的十七大提出的关于“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的总体要求，以职责的科学配置为基础，优化政府组织体系。

从纵向上看，应在合理界定各级政府职责分工的基础上，进一步优化纵向政府组织结构。可供考虑的选择是：

1．改革纵向政府管理体制。根据政府间的职责分工．全国性的公共事务一般应实行中央政府垂直管理的体制；地方性的公共事务应实行地方政府以块管理为主的体制；跨区域性的公共事务，应实行中央领导、分级管理、条块结合的体制，使各级政府既分工负责，又相互合作。

2．减少政府行政层级设置。政府层级过多，不利于提高政府效能。从实际情况看，可考虑在财政上实行“县财省管”、“乡财县管”的基础上，在行政管理上探索省管县的体制，减少地级行政层级(地级市仍存在，只是不再管县)。在当今信息化时代，依靠现代管理工具，特别是在政府间职责合理分工的框架下，逐步减少上述行政层级是可行的，国际上也不乏这方面的实践经验。

3．合理划分政府间管理权限。这是当代各国行政改革中普遍面临的难题。中国是一个大国，如何合理划分各级政府的管理权限，也是行政改革中需要解决的关键问题。在这方面，应遵循责权配置相一致的原则，即一项职责划归哪一级政府负责，与该项职责有关的管理权力也应归哪一级政府行使。对于政府间事权财权划分，应遵循事权决定财权原则。对于市和县的管理权限配置，应根据城乡管理的不同特点，实行城乡分治，采取不同的治理方法和权力配置。

四、创建政府主导、社会参与的公共服务供给体系

在提供公共服务方面政府责无旁贷，必然要发挥主导核心作用，但这并不意味着政府是公共服务的唯一提供者，也不意味着无论什么类型的公共服务都要由政府自己来直接提供，各种社会主体同样可以参与公共服务，同样有各自擅长的领域。因此，提高公共服务能力、建设服务型政府的一项重要任务，是合理界定政府和各种社会主体在公共服务中的角色定位，建立政府主导、社会参与的公共服务供给体系。其改革方向是：

1．明确政府的角色定位。政府在公共服务中的主导作用，需要通过扮演好以下角色来体现：作为决策者，政府应根据社会成员的利益和意愿进行公共服务决策，如制定政策和规划，确定优先顺序，分配财政预算等；作为组织安排者，政府应根据服务类型，选择最合适的主体、方式和过程来提供，并作出制度安排，确保公共服务得到提供；作为直接提供者，政府应直接向社会公众提供某些公共服务，如义务教育、最低生活保障、重大科技攻关、环境保护、公共安全等基本公共服务；作为监管者，政府应对各种主体提供的服务进行管理和监督，维护社

会公众的利益。

2．强化事业单位的公共服务功能。我国的大多数事业单位，都是由政府出面组建，经费主要来自财政预算，承担着向社会公众直接提供教育、医疗、科研、文化等公共服务的实体。在健全公共服务体系的背景下，事业单位改革的方向，不是减少“吃皇粮”的人数。更不是弱化其公共服务，而是强化其公共服务功能，促使事业单位提高服务质量。

3．发挥社会组织提供社会公益服务的作用。在现代社会，公众需要的公共服务趋于多元化、分散化。在这方面，社会公益组织、社区组织、行业协会、社会团体、中介机构、慈善团体等各种非营利性社会组织，可以大有作为。因此，创新公共服务体制的一个重要方面，是把不必由政府承担的社会公共服务，转交给相应的社会组织，并通过政策、法律、财政、税收等工具，鼓励和支持社会组织参与社会服务。

4．改善公共服务领域的公私合作。在我国，也有必要在准公共服务领域开展公私合作，一方面打破行政垄断，降低准入门槛，鼓励和引导私营部门参与某些公共服务的生产；另一方面强化政府的监管，规范服务和收费标准，建立投诉制度，防止出现质量下降、信用不高、缺乏连续性等问题，维护公众利益。

五、创建以结果为导向的公共服务评估体系

建设服务型政府，不仅要强化公共服务职能，而且还应使政府以较低的成本，提供更多更好的公共产品和服务，产生惠及人民的实际成果。实现这一要求的有效方法，就是建立以结果为导向的公共服务绩效评估体系。

首先，应建立能体现科学发展观要求的政绩考评体系。从实践上看，目前的政绩考评，实际上是以GDP论英雄。在指标设计上，GDP考评指标是量化的、硬性的，而公共服务的考评指标，则是模糊的、软性的。这样。势必导致一些政府部门片面追求GDP增长，而忽视社会发展和公共服务。因此，应当按照落实科学发展观的要求，建立可衡量的公共服务硬性指标，增加公共服务考评结果的影响权重，促进政府职能转变，使更多的资源向公共服务倾斜。

其次，注重公共服务的结果导向。在我国，许多政府部门往往重投入轻产出、重形式轻结果、重过程轻效果。为了减少这种现象，许多国家都十分重视绩效评估的结果导向。例如，在美国，政府绩效评估的目标是“少花钱多办事”。在法国，现在政府每年都要对有关部门的公共服务项目进行评估，如果实际结果达不到要求，就停止财政预算拨款。因此，有必要在总结国内外经验的基础上，更加注重绩效评估的结果导向，创建适合我国国情的绩效评估体系。

再次，加大社会公众对公共服务评价的影响权重。公共服务的评价主体包括政府内部主体和外部主体，这两个方面的评价都是不可缺少的。目前存在的问题是政府外部主体的评价不足，影响有限，因此，建立绩效评估体系的重点，是加强社会公众和服务对象对公共服务的评估，增加影响权重，使社会公众和服务对象的评价足以影响相关部门和人员的奖惩任免。