浅谈监理行业存在的突出问题及对策建议

浅谈监理行业存在的突出问题及对策建议

山西省交通建设工程监理总公司张跃峰

党的十八届三中全会以来，国家行政管理体制改革快速推进，政府部门简政放权，缩小行政审批范围，如住建部正在开展缩小强制性监理范围试点；调整与修订企业资质与个人执业资格标准；强化通过市场激活清除机制等，各项改革都关系到了监理企业的生存与发展，特别是2014年7月10日国家发改委《关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》（发改价格[2014]1573号）出台，从2014年8月1日起放开除政府投资项目及政府委托服务以外的建设项目前期工作咨询、工程勘察设计、招标代理、工程监理等4项服务收费标准，实行市场调节价。采用直接投资和资本金注入的政府投资项目，以及政府委托的上述服务收费，继续实行政府指导价管理，执行规定的收费标准；实行市场调节价的专业服务收费，由委托双方依据服务成本、服务质量和市场供求状况等协商确定。发改委取消监理收费政府指导价格在全国工程监理行业引起了巨大反响，有些人认为随着市场经济的发展应放开强制监理，还有的人认为监理已无存在的必要，监理制度是取消还是保留，确实存在很大争议和很多困惑。而作为监理行业我们又存在哪些突出问题，该如何定位，从代表监理行业整体利益的角度出发，改革调整监理的机制体制，促进监理制度的进一步完善应该成为我们重点关注和讨论的热点问题。

我国在建设领域推行工程监理制度已经超过20年，20 多年的实践验证了监理制对推行现代工程管理、提升工程建设管理水平具有不可或缺的作用。随着经济社会的进一步发展，近年来监理行业暴露出的一些突出问题，如监理定位不准、监理费率低、企业之间恶性竞

争、人才流失、履约能力差等，与此同时，监理企业明显地感觉到生存环境的恶劣、企业发展的艰辛，工程监理行业与建设发展规模和内在要求不相适应的矛盾日渐突出，问题不断累积，路子越走越窄，影响了监理队伍的发展，制约了监理效果的发挥。但我们认为这不是制度本身的问题，而是观念问题和体制问题，为适应新时期的发展需要，对监理制度进行重大改革应重点解决体制和机制不适应的问题。现将目前监理行业存在的突出问题及对策建议作如下探讨:

一、业主行为不规范，监理的定位虚高而实际偏低，难以充分发挥作用

现行的中国建设工程管理体制由项目法人责任制、工程招标投标制、建设工程监理制和合同管理制四项基本制度构成，项目法人（建设业主）和监理在法律地位上都属于“政府监督、社会监理、企业自检”三级建设工程质量保证体系中独立的一方，但实际中权力很不对等。本属于监理的诸多权利被业主剥夺或业主不通过监理直接行使一些本该通过监理行使的权利（如：变更、验收、计量、支付等），造成监理在现场失去控制能力，施工单位只听业主的安排，对监理的要求可以置若罔闻。但一旦出现问题，又将监理的责任无限放大，甚至造成事故责任的第一责任人尚未作任何处理而先追究监理人员的责任。有的业主把监理作为自己的下属机构，如果不执行业主指示，动辄以扣除监理费用和信用评价相威胁。监理长期处于从属地位，其作用发挥受到多方掣肘。有的业主在招标时，不论项目规模大小，追求“豪华阵容”，如住建部允许1名总监兼1到3个小的项目，但实际工作中很多小的房建、市政项目也要求必须配备专职总监，要求的监理工程师标准很高（如公路上一些小工程也要求甲级资质、高工部证），要求的监理人员数量很多，造成监理资源的浪费。

建议：

1.规范监理招标和业主行为。采用统一、规范的招标文件，针对项目特点制定专用条款，避免人为设定招标条件，杜绝业主无原则无限制地提高资质条件和增加监理人员数量，避免监理资源的浪费，以利监理企业更好地进行资源配置，降数量、提素质、保质量，鼓励监理企业培养高端技术人才。

2.以法规的形式更好地给监理授权。以国有投资为主实行强制监理；公正独立的第三方行使职能，承担监理责任；咨询服务要以合同约定为原则，提供服务，承担相应责任。实行总监负责制和监理工程师责任制，使其充分发挥作用。例如，江苏润扬大桥实行的总监领导下的二级负责制，实质上就是FIDIC条款规定的以监理工程师为核心的工程管理体制。“总监及其办公室负责整个项目的监理及监理领导工作，组织协调整个工程的建设计划、施工组织计划，审查重大技术方案和施工工艺；按标段设立的总监代表及其办公室，在总监领导下负责各具体标段的监理，不受设计单位和施工单位制约。”通过总监对监理工作的严格管理，有效地将宏观上的统一和具体项目上的针对性结合起来，彻底消除监督上的死角，对工程的质量、进度及费用实施全方位、全过程、全环节的立体控制。要以法规的形式提高监理的地位，在工程项目建设中充分落实监理工程师责任制，在施工现场检查，监理不是跟在业主的后面，而是业主、质监部门人员跟在监理的后面，监理费的支付由投资方支付而不由现场建设管理机构支付（建设管理处或公司），监理的作用才能得到更充分地发挥。

二、准入门槛低，队伍良莠不齐，恶性竞争

工程监理是一种高智能、知识密集、技术密集的综合性管理工作，队伍素质不但关系到工程质量，而且关系到监理的“安身立命”。住建部《工程监理企业资质管理规定》甲级资质的监理企业，包括注册监理工程师、注册造价工程师等在内合计不少于25人次;而在交通行业，根据《公路水运工程监理企业资质管理规定》，对于可在全国范围内从事一、二、三类公路工程、桥梁工程、隧道工程项目的监理业务的甲级监理企业，要求持监理工程师资格证书的人数不少于30人。这样低的门槛，直接导致具有甲乙资质的监理企业过多，监理队伍鱼龙混杂、低价竞争和市场不规范。一些小的、民营企业由于经营机制灵活、手段多样，比一些大型、国有企业更能取得项目，但这些企业取得项目后，无论是管理还是现场控制能力均需要提升，造成社会对监理业的一些看法，监理的作用、地位、素质、形象等不同程度地受到质疑，甚至有人提出要取消监理。

建议：

1.进一步加强对监理市场的监管力度，整合市场，提高门槛，把好监理企业的准入关口，控制市场资质的保有量或实行分级管理，合理配置监理资源，严格注册管理，控制人员的数量和标准，缩短注册和续注、变更审批周期，严格资质认定和升级的审查，防止人员拆借、伪造业绩的监理企业鱼目混珠。大单位、高资质承担大型工程，小单位、低资质承担