电子政务绩效评估_模式研究与中国战略

《探索》2004年第2期

・政治学研究・

收稿日期:2004-02-15

作者简介:1.张成福(1963-),陕西眉县人,中国人民大学公共管理学院副院长、

政府管理与改革研究中心主任;教授,博士生导师;中国行政管理学会常务理事、学术委员会委员。

2.唐钧(1978-),男,江苏江阴人,中国人民大学行政管理学研究所博士生。

一、国际电子政务绩效评估的模式研究

自20世纪中后期以来,伴随着知识经济和信息社会的萌芽和发展,全球电子政务建设逐步兴起,至今已成为政府改革用以提高效率、提升效能之必选方案。从公共管理的视角,“不可衡量,则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。从西方国家的实践来看,在政府的责任和绩效日趋公开的情况下,电子政务项目由于财政的约束硬化和公民知情权的声张,失败的成本不仅是项目的终止,还包括公民的信任与支持的流失。因此,西方国家成功的电子政务建设无一不十分重视绩效评估,一方面作为项目全程管理的手段,另一方面作为获取公民支持的依据。

在当前开展电子政务研究的国际机构中,OECD 、I BM 、世界市场研究中心与布郎大学、爱森哲(Accenture )、联合国与美国行政学会、哈佛大学国际发展中心(Center for International

Develo p m ent at H arvard Universit y )、INSEAD 等机构的研究很具

代表性。这些国际机构从多个方面,提出了不同层次、不同视角的评估指标。根据目前国内外的具体做法,引用上述机构

的实践成果和研究思路,我们概括出五种“理想类型”的绩效评估模式。

模式一:聚焦政府网站的绩效

政府网站作为电子政务的最终表现,很大程度上代表着政府为公民提供的接触面。如果把电子政务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”,那么可以从易于量化的“结果”着手进行考核,并将此项考核拟似为整个流程的绩效。这是目前一些国际机构进行此类电子政务评估时运用的原理。在具体实施的过程中,一般又分为两类常用的方法:一是罗列出各项指标,进行细化测评;二是以若干关键性的指标为纲,进行重点测评。

1.分类测评各项指标的方法

此类研究以世界市场研究中心(W orld M arkets Research

Center )与布郎大学(Brown Universit y )为代表。其在2001年对196个国家和地区的2288个政府网站进行了测评。在整体评

估时,主要针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量五个方面;并具体细化为22个指标:电话联系信息、联系地址、出版物、数据库、联系其它网站的链接、音频剪辑、视频剪辑、外语版面、无广告、不需使用费用、残疾人通道、有保密政策和安全政策、索引、网上公共服务、门户网

摘要:国际上的电子政务绩效评估逐步形成几种共性的模式,我国的相关工作也逐步跟进。本文把电子政务的绩效划分为“产出”、“结果”和“影响”三个层次;提倡应用综合模式,突破“产出”层次。我国的电子政务绩效评估应突出“重在政务”和“政务为民”的战略选择;同时紧密结合电子政务建设和行政改革的进程,做好战略规划。

关键词:电子政务;绩效评估;评估模式中图分类号:D035

文献标识码:A

文章编号:1007-5194(2004)02-0036-05

电子政务绩效评估:模式研究与中国战略

张成福

1

,唐钧

2

(中国人民大学公共管理学院,北京100872)

站链接、办理时允许数字签名、可选择使用信用卡付费、电子信箱联系信息、搜索能力、有上传评论的区域、事件公告、可通过电子信箱提供更新信息服务。其更深入的政府网站测评还针对具体的多项指标进行了细化研究,主要有:(1)网上服务能力。网上服务指“服务过程全部在网上完成”,最常见的网上服务如:网上订购出版物、购买邮票、受理投诉等。(2)网上信息。网上信息包括:提供电话号码的信息,地址信息,链接其它网站的服务,网上出版物,数据库,目录索引,音频剪辑,视频剪辑。(3)保护隐私政策。政府网站应该明确提出有关保护隐私方面的声明,为持怀疑态度的那部分公民重新树立信心。(4)安全政策。政府网站应该明确提出有关安全方面的声明,为公民提供安全感。(5)残疾人通道。对于残疾人而言,政府网站上的残疾人通道是至关重要的。它是指网站能够为视力或听力有残疾的公民提供帮助。例如,首先,有TTY (文字电视)或T DD(哑语)电话号码;其次,该残疾人通道是通过审核合格的,此类考核通常应由非营利机构举办;第三,这些残疾人通道必须与全球标准一致,如互联网公司(W orld W ide W eb C onsortium)或国家的法律法规。

2.重点测评两大类指标的方法

此类研究以爱森哲(Accenture)为代表。在研究过程中,爱森哲运用服务成熟度(S erv ice M aturit y)与传递成熟度(Deliver y M aturit y)两大类指标来评估政府网站的能力。

服务成熟度指政府上网的程度,分为三个层次:公布信息(Publish)、交互(Interact)和政务处理(T ransact)。根据上述标准,政府网站的服务成熟度分为很低、低、较低和适中四个等级。传递成熟度指传递机制的成熟度,如:“一网式”的程度,根据顾客意向作设计的程度,顾客关系管理技术,网站链接的能力,额外增值服务的程度;也分为相应的四个等级。

最终,爱森哲根据两种成熟度的情况,将政府网站提供电子服务的能力由高到低划分为4种类型:(1)创新领袖类型(Innovative Leaders);(2)有理想的追随者类型(V isionar y F ollow ers);(3)稳固成就的取得者类型(Stead y Achievers);(4)平台建设类型(P latform Builders)。

模式二:基础设施的技术指标

电子政务以ICT(信息通讯技术)在政府部门的运用为导入点,因此基础设施的技术指标是电子政务建设的保障,也是目前国内外评估电子政务的首选指标体系。为此,I BM电子政务研究院(Institute for E lectronic G overnm ent),“电子政务的战略和对策小组”(E2g overnm ent strate gy and solutions team)等部门专门设定了基础设施的技术指标。

第一,灵活(F lex ibilit y),以适应快速变动的信息环境。这要求政府与公民、相关部门、供应商和公务员之间的高度协调,电子政务系统的合理整合,以及高新科技的妥善运用。在基础设施建设阶段,可遵循四项原则:(1)使用统一的标准,并公开。政府若希望公民、企业、合作方、供应商、其它部门和各级政府应用其电子政务系统,公开统一的网络标准就是关键。例如:传送控制协议/网络协议(T CP/IP)、通信的安全配套层级(SS L)、HT M L/Java、XM L等必要的标准。(2)具备重新运用现有软件的能力,这将在新需求不断产生的背景下极大地加速电子政务的新进程。(3)相对独立的基础设计。电子政务的基础设施会随着政府回应力、优先权的分配和具体活动的变动而需要改进;若能够在统一标准的前提下,设计相对独立的模块,可以在不损害全局的情况下进行调试。这样对于政府部门的渐进式改革最有利。(4)整合内部与外部的服务。将部门内外部的多重技术统一协调起来是电子政务的重要因素之一。通过将公民、企业、供应商、合作伙伴、公务员的资料和操作系统整合起来,政府能够获得更有效率和效益的电子政务。

第二,可升级(S calabilit y),以此来为公民和企业不断变动、不可预测的需求提供服务。电子政务基础建设的一大挑战是公民对于电子政务预期的需求不断攀升。因此,电子政务的基础建设应该具备可升级的能力,在用户量激增的情况下依然能够保持良好的运作效率,即能够随着需求的增长相应地扩充容量,是“成长型”的电子政务。例如,目前常用多网站同时运行(multi p le W eb servers in p arallel)的技术来满足巨大的访问量。在电子政务升级方面,有两个主要的方法可供选择:(1)以共享或免费软件平台为核心设计电子政务的应用软件,这样既不需要额外增加核心软件的开发人员,而且在升级时可以无成本地转移到其它更优越的平台;(2)建立负载平衡(Load Balancin g)机制,使电子政务的各项服务形成一个逻辑系统,在增减或修复某个具体部件时不需要变更整个操作系统。该机制在实践中很有效,能够避免某个环节的变动破坏整体运行的危机。

第三,可靠(Reliabilit y),以保障最终用户的安全、连贯性和实用性。当电子政务进行组合时,相比之下,灵活、可升级是内在的特质,而可靠则是外在的表现,用户能够接触和体验到。因此,用户在很大程度上更关心电子政务的可靠性和实用性。但从三者的关系来看,可靠需以灵活和可升级为基础。

模式三:软硬件综合的指标体系

软硬件综合的指标体系能够弥补单维度考察的片面性,比较全面地展示电子政务各方面的状况。在此思维框架下,联合国的公共经济与公共行政署(United Nations Div ision for Public E conom ics and Public Adm inistration)与美国行政学会(the Am erican S ociet y for Public Adm inistration)在2001年对联合国成员国的电子政务状况进行过测评,提出了电子政务的指标体系(E-G ov Index),主要包括三个方面:

1.政府网站的状况

政府网站状况(W eb Presence M easure)测评一国政府网站的发展状况,根据具体的标准分为下列五个层次:

(1)起步层次(Em er g in g Presence)。政府网站开始正式提供,但功能有限;一些独立的政府网站能够提供静态的机构或政治信息。网站可能还提供一些如电话号码和办公地址等联系信息;有些还提供常见的问题解答。

(2)提升层次(Enhanced Presence)。政府网站的数量扩大,网站的内容也更加动态和专业,经常更新。网站提供了与其