对三鹿奶粉事件的思考

政府在产品质量监管中的地位与作用

——对三鹿奶粉事件的反思

宋瑞霖 陈昌雄

内容摘要：

9月份曝光的三鹿奶粉事件让举国感到震惊和愤怒。在事件发生后，政府采取了强有力的应对措施：一是，追究有关人员的责任。石家庄市委书记被免职；国家质量监督检验检疫总局局长引咎辞职；警方开始刑事侦查。二是，质检总局开始全国性调查，对乳制品企业实行驻厂监督员制度，并对乳制品实行批批检。三是，卫生部要求卫生部门实行免费救治的政策，各个医疗机构垫

付资金，全力救治病人。

我们在对政府应对此次危机迅速、有力称道的同时，还应当对我国的产品安全监管制度进行反思。我们发现有许多值得思考和纠正的问题，主要表现在政府在此次事件中承担了许多不该承担的责任。究其原因，是因为政府在产品质量监管中没有摆正自己的位置，做出了不甚恰当的决策和行为：

一是，免检制度以及产品加贴“QS”标志。据了解,出现问题的奶粉均贴有质检总局批准的“QS”标志。其中，有些企业产品还是国家免检产品。“QS”标志是工业产品生产许可证标志。工业产品生产许可证是由《工业产品生产许可证管理条例》规定的一类行政许可。《工业产品生产许可证管理条例》规定，企业必须在其产品或者包装、说明书上标注生产许可证标志。质检总局在其《工业产品生产许可证管理条例实施办法》中规定生产许可证的标志为“QS”标志。由“质量安全”英文（Quality Safety）字头（QS）和“质量安全”中文字样组成。产品免检制度是由质检总局颁布的《产品免予质量监督检查管理办法》规定的一类制度，其核心内容是：免检产品在一定时期内免于各级政府部门的质量监督抽查。因免检有效期为三年，所以，确定为免检产品，至少可以享受三年的免检待遇。列为免检产品的基本条件是：产品标准达到或者严于国家标准、行业标准要求；产品经省级以上质量技术监督部门连续三次以上（含三次）监督检查均为合格。

因此，贴上免检标志的产品，意味着质量是稳定的、合乎规定要求的。

“QS”标志和免检标志已经深入人心，企业也奉其为自身的荣耀，成为质量合格的象征。然而，许可仅仅是监管部门在企业申请行政许可时的状态评判，并不是对企业生产过程的监督。发放许可充其量只是证明其具备生产资格，并不能证明企业可以必然生产出合格、安全的产品。因此，取得许可和质量安全之间没有必然联系。但是，按照质检总局制定发布的《工业产品生产许可证管理条例实施办法》的规定，只要取得许可就必须加贴“质量安全”的QS标志，等于是政府在发放生产许可的同时就担保了企业的产品质量安全。试想，老百姓在看到了三鹿奶粉等含毒奶粉包装上的由政府质量监管部门规定的QS标志和免检标志时，当然会因为相信政府而相信了该企业及其产品。按照法律原则，契约双方如果在执行合同过程中出现风险，担保人应当是承担风险责任主体之一。那么，在此次出现的大面积的毒奶粉侵害人体健康特别是婴幼儿的健康时？提供质量担保的政府质量监督部门应当承担什么责任？因此，如果政府监管部门只重生产前许可，轻许可后的监督，然后再担保被许可的企业所生产的产品质量安全，其结果必然可能导致不安全、不合格产品合法地流向市场，并使其更隐蔽，更不宜被察觉，危害性更高。所以，从这个角度分析许可是一种最简单、最省事，然而也是最不保险的管理

方式。政府这种对产品质量的担保行为，混淆了企业责任与政府责任。产品质量是生产出来的，应当由企业负责，而不是由政府许可出来的，更不是免检出来的。政府只负有监管职责，通过制定标准与生产规范以及监督管理，确保企业生产出来的产品是合格的。其次，政府的信用被企业不法行为透支和损害，人们对政府的信任将大打折扣。政府对企业加大处罚和监管力度有可能被误解为免除责任的造势。

“QS”标志与免检制度也与依法行政原则相悖。《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。对产品质量进行检验是《产品质量法》赋予监督管理部门应尽的法定职责。法定职责意味着必须履行，不能放弃。否则，就是不作为的渎职行为。赋予企业产品免检待遇，就是意味着政府监督管理部门认为该企业的产品质量没有问题，是一种典型的担保。赋予企业免检资格后，就等于将质量保证的责任全部拱手交给了企业，一旦企业放弃了质量责任，则全社会将会为此承担代价。此次三鹿奶粉事件就充分暴露了这一问题。因此，国务院及时将免检制度予以废除是完全正确的。但是，QS标志制度依然存在，使得政府再次可能因不合格产品印有政府规定的“质量安全”标签而导致社会危害、政府信誉蒙羞的危险并未消除。

二是，对乳制品生产企业实行驻厂监督员制度。1质检总局将派出5000多名监督员进驻乳制品厂进行监督，并要求所有的乳制品须批批检验三聚氰胺等有毒有害物质，经检验合格由监管员签字后，方可出厂销售；如果出现质量问题，监督员将承担责任。这一制度似乎是在加强管理，其实操作起来很难，并会产生许多严重问题。据国家发展改革委的数据，我国规模以上乳制品加工企业717家，5000多名监督员相对于如此众多的企业以及复杂的乳制品生产过程而言，实在是微不足道。如此艰巨的任务，对这些监督员实在是任重道远。这种政府深入插手具体企业运作的情况，突破了企业生产于与政府监管之间的界限，政府监管部门成了企业的质量检验科，如同警察变成了企业的保安！企业只负责生产，政府负责质量，这是何等的危险。如此做法，等同于国家已经正式将全中国的乳制品行业的产品质量安全托付给了这5000名政府派出的监督员。如果经驻厂监督员监督后的产品还发生安全问题，这不是哪个人负责的问题，而是可能带来社会灾难，政府的信誉可能会破产！现在可以说奶制品的产品质量责任人已经变成了政府，企业反而无需对社会负责。科学的管理模式应当是加强企业自律，自觉守法，政府随时对企业的生产活动依法进行监督；企业整个生产活动符合良好生产管理规范的要求。一旦出现质量问题，政府要及时做出反应，企业要承担完全的质量责

1 质检总局：乳制品须批批检验三聚氰胺等毒害物质，中央政府门户网站 2008年09月19日。

任。坦率地说，如果说质检总局是在用驻厂监督员的办法来纠正过去的监管不力的缺失，那么他们此次确实是开错了药方，我们相信用错误的方法来解决问题不会有正确的结果，甚至会出现更坏的结果。

那么，政府在产品质量监管中到底处于什么样的地位与作用？问题的核心与本质是政府权力的分配与使用，政府在市场经济中应当承担什么样的责任。

从本质而言，政府的监管是政府对市场的干预，是解决消费者信息不对称、降低产生负外部性的行为水平或负外部性的一种手段。政府监管有直接和间接两种方式。直接的监管方式包括制定标准、发布命令、发放许可证等。间接的监管方式主要是通过法律、经济等政策工具并遵循市场规律、借助市场机制的力量引导被监管者朝着降低市场外部性的目标前进。

从经济学和管理学的角度而言，政府能力是社会发展总体能力的一部分,政府的管理是有成本的，其人力资源、财力和管理能力是有限的。政府管理成本直接表现为行政成本。改革开放以来，中国的行政成本占财政支出的比例不断提高。据中央编委的研究，我国行政成本呈现以下几方面的特征2：首先，政府行政管理支出占财政支出的比例呈持续增加趋势。改革开放以来，我国财政支出占GDP的比重不断下降的同时，其中的行政管理支出却2降低行政成本：中国政府机构改革的一个重要主题（上）， 中国机构网 2004年02月25日。