旧城改造开发模式探析

【摘要】旧城及其危旧房改造是城市建设与发展尤其是当今城市化进程中面临的重大课题。

当前旧城改造进行得如火如荼，一些城市和地区旧城改造的成功经验值得我们借鉴和学习。

本文结合实际规划建设案例——豆芽巷地区旧城改造，对旧城改造中存在的若干问题进行了探索研究，提出了旧城改造规划建设的工作思路和开发模式。

【关键词】旧城改造；经验；开发模式一、城市老化问题与旧城改造随着社会和经济的发展，城市的老区即旧城不仅存在物质性老化问题，而且存在结构性和功能性衰退问题。

建筑破败不堪，环境恶劣，基础设施很不完善，确有必要加以改造。

目前旧城区普遍存在以下问题：１、传统经济和社会基础损耗严重；２、旧房大多严重老化且居住环境恶化；３、历史建筑及传统风貌逐渐拆毁和丧失；４、难以控制的违章搭建使旧城改造更加困难；５、旧城居民收入不高并成为产生“弱势群体”的潜在根源；６、改造资金需求巨大与建设资金严重不足。

这些物质、经济、社会和环境问题具有突出的复杂性，相互交叉和影响着。

如果不对这些问题引起足够的重视，旧城改造工作很难达到理想的效果。

二、案例简介豆芽巷——上饶市信州区边缘地带的一个典型传统街区，表现出众多旧城改造中所存在的共性问题。

该地区房屋年久破败，交通不畅，基础配套设施严重匮乏。

同时该地区由于位于上饶市三江两岸地区南侧和国家森林公园范围以内，其整体面貌极大影响了上饶市的整体城市景观和自然景观。

为了给当地居民创造更优的人居环境；为了改善城市面貌，带动城市旧城改造的全面开展，当地政府果断决策对豆芽巷地区进行全面的旧城改造，期望豆芽巷地区的旧城改造能成为上饶市的一个成功范例。

三、经验借鉴在规划研究前期，笔者认真研究了中外旧城改造的理论成果，吸取了实践中的经验教训。

同时发现，成都市在旧城改造方面已经取得了很大的成绩，而且在理论上进行了有益的探索，在此理论基础上进行的各片区旧城改造获得了成功，在经济效益、社会效益和环境效益三个方面获得共赢。

针对豆芽巷地区改造的规划研究，成都市有很多经验值得我们研究和借鉴。

第一，树立“以人为本”、改造城市的指导思想。

过去人们只认为，旧城和危旧房屋的改造是经济发展和城市建设的需要，这是对的；但忽视了更为重要的一面，那就是不断满足和提高城市居民以及经常在城市流动的人民群众的物质、精神生活和生态环境的需要。

党中央提出的以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，也是城市旧城和危旧房屋的改造观，新的现代化城市的建设观。

这就告诉我们，旧城和危旧房屋改造也好，城市现代化建设也好，都必须以“以人为本”为宗旨。

第二，采取整体规划、规模改造方式。

１、做好城市改造和建设的详细规划，使大规模的改造有明确的指引；２、采取小区配套形式做好新房屋储备，使被拆迁户有住房保障；３、建立市一级的危旧房屋改造指挥部和住房保障中心，由政府机构直接负责危旧房屋的拆迁安置工作。

城市土地属于国家所有，征用较易，政府具有资源供给的优势。

这三点，是成都旧城改造能够大规模顺利推进并取得良好效果的基本经验。

第三，实施廉租住房政策，扶持弱势群体。

在旧城中，危房和居住环境十分恶劣的棚户区全国各个城市几乎都有，比重很大。

解决这些危房户和弱势群体以及下岗职工的安居问题，保障他们基本的居住权利是城市政府义不容辞的责任。

第四，实行政府主导、市场化运作相结合的改造模式。

提供社会基础设施等公共物品是城市政府的基本职责之一。

旧城和危旧房改造是城市社会基础设施的重要组成部分，当然应由政府主导来实施。

政府主导核心是解决科学规划和筹集资金的两大问题。

制定科学规划是政府的职责，自不必说，就是筹集资金也离不开政府。

旧城改造开发模式探析姚恭平　高世华但筹集资金也不能再像计划经济时代那样，由国家财政拨款，而是依靠政府所垄断和掌握的城市资源特别是土地资源进行市场化运作，以转化为资金。

因此，政府主导还必须与市场运作相结合。

政府垄断和掌握的资源主要有未开发的国有土地、旧城和危旧房所占有的国有土地、经国家批准合法征用形成的国有土地。

未开发和新征用的国有土地，都可以通过城市的土地一级市场，由政府向社会挂牌拍卖，从而将级差地租、土地增值收益、土地隐性收入等牢牢掌握在政府手中，用于旧城改造和城市建设。

四、案例分析随着规划研究的深入，成都市旧城改造过程中总结出的经验四——政府主导和市场化运作相结合，在豆芽巷地区改造中得到充分的应用。

（一）豆芽巷地区现状概况豆芽巷地区占地３７．６９公顷，现状大多为农村居民和部分城市居民住房，现状建筑质量参差不齐，违章搭建较为严重，基础配套设施严重欠缺，整体城市景观欠佳，地块内需整体拆迁改造。

现状特点主要可以归纳为以下五点：１、自然环境优越，但不能充分共享；２、对外联系方便，内部道路设施不完善；３、环境卫生差，基础配套设施严重缺乏；４、建筑空间杂乱，公共环境空间匮乏；５、建筑风貌差，建筑缺乏整体特色。

（二）豆芽巷地区改造存在问题１、现状建筑密度较大，空置建设用地较少，改造的前期启动区选择有较大难度，对前期的拆迁安置工作有一定影响；２、改造建设资金缺乏，资金筹措困难，已经成为制约该地区改造的“瓶颈”。

（三）豆芽巷地区改造技术路线（图１）（四）豆芽巷地区旧城改造开发模式探讨１、改造原则统一规划，分期拆迁，分期开发，统一配套。

根据豆芽巷地区的整体改造规划，提出合理的分期拆迁安置计划，对一期开发的启动区进行科学的选择，便于整个旧城改造的实施。

２、改造目标坚持旧城改造的可持续发展，协调好旧城改造综合效益的三个方面——经济效益、社会效益和环境效益，达到改造个体之间的利益共生，坚持公众参与，以求旧城改造事业的健康发展。

（图２）３、改造思路比选旧城改造的实施是一个较为复杂的系统工程，在改造思路的探讨过程中，我们进行了多方案比较，跟地方政府进行多轮论证，以寻求更适合豆芽巷地区的改造思路。

（１）思路一由政府前期负责解决拆迁安置房的建设，同时解决整个片区的旧屋拆迁和市政设施的配套工作。

根据改造用地的划分，将除用于拆迁安置房建设和相关配套公建设施建设以外的用地作为净地上市招商，用获得土地收入来平衡拆迁安置房和相关市政设施的建设资金，以及拆迁的人工费等。

（图３）（２）思路二政府政策扶持和公开招标，由中标开发企业具体实施旧城改造项目。

具体操作程序为（图４）：①政府划定旧城改造范围，制定旧城改造政策，成立旧城改造指挥部，组织规划设计单位编制旧城改造详细规划。

负责前期的拆迁安置筹划工作和改造范围内的基础配套设施的建设。

政府组织招标承建开发企业和土地的挂牌拍卖。

②承建开发企业在旧城改造指挥部的政策配合下完成改造范围内的安置房建设、不可销图１ 豆芽巷地区改造规划技术路线４、改造思路落实步骤（１）政府主导，市场化运作政府借助专家和规划设计科研单位等为其决策方案制定理论依据并提供技术支撑，有了科学的规划和详细的经济估算分析，政府根据公众参与竞标的方式选准一家信誉良好的开发企业具体运作，采用多种融资手段开发建设。

同时政府在改造过程中做好职能部门、改造区居民、单位的协调和改造区的工程建设质量、安全的监督管理。

这种模式真正体现了政企分开，职责分明的特点，改变了政府作为国家行政机构直接经营市场的不合理性，发挥了企业作为经济实体，进行自主经营、自负盈亏的积极性。

具体来说，一是政府做好政策引导，负责宏观调控，使开发企业在政府的领导、监督之下运作；二是选准信誉良好的开发企业。

宏观调控需要一个度来调节，政府只负责相关政策引导、对改造区规划的审批、相关规划许可证的发放和工程质量的监督等，其他如工程组织施工、房屋销售定价、房屋销售、工程确定造价等具体事务，由开发企业自行运作，政府不作限制。

选准信誉良好的开发企业，是成功改造豆芽巷地区的有力保证。

开发企业可以自筹资金，也可以通过多渠道融资，被拆迁居民可以按被拆迁房屋的原值转为相应的股份参股，开发企业和各股东按比例享受利益或承担风险。

参股的被拆迁人不作安置（包括过渡），都以股东身份还本分红（或按股份承担风险）。

不愿共同参与开发经营的被拆迁人，均按上饶市的拆迁安置政策进行房屋安置或货币补偿。

（２）因地制宜，拓宽思路，确定以开发保证安置的改造方针豆芽巷地区旧城改造的困难综合起来，为“两难一多”，即拆迁安置难、资金筹措难，配套设施建设费用多。

如何解决这些困难，政府与开发企业一道，确立开发保安置的改造方针。

这种图２ 旧城改造利益共生参与机制模型售配套公建建设和商品房开发，并独立完成商业开发部分的销售工作，自收自支独立平衡。

在多种思路比较之后，基本确定为以上两种主要思路之间的比较论证，通过具体的改造方案和经济分析的测算来检验哪种思路更有利于改造的进行和完成。

最终通过参观学习中外城市旧城改造经验，详细的经济估算分析，结合本地实际，经过各类专家的论证，选择第二思路所提出的开发模式：政府宏观调控，开发企业具体运作，以开发保证安置，针对开发企业出现的亏损或者利润过低的现象，则通过营业税、各类规费和减免安置用地部分土地出让金等优惠政策来弥补，最终的目标是旧城改造的顺利落实，达到旧城改造个体对象的共赢。

方针付诸于实施，使改造区域内的安置工作得以顺利进行。

采用提高改造区内的开发品味实现开发升值，来保证庞大的资金开支，实现以开发保安置的目的。

豆芽巷旧城改造得以顺利进行和创造良好的综合效益，可采用的办法主要有：①通过“高起点、高标准、高质量和高品味”的规划设计，使改造区域内的土地具备很大的增值空间。

在改造区内临信江南侧的西部片区规划布置高品味商业步行街；中部片区结合南北优越的自然山体规划为高档的商品房居住小区（以低层和多层为主）；东部片区利用拆迁量较小的优势，作为主要的前期安置区域，便于整个旧城改造的启动（图５）。

使改造后的豆芽巷地区成为集购物、休闲、观光、居住为一体的理想空间。

规划的商业步行街烘托了改造区内商业氛围，提高了商业价值，为改造的前期启动提供了坚实的资金基础。

由于改造区规划设计的超前性和高标准，使商业开发用房价值上升，解决了改造资金的来源，保证了安置用房准时交付使用。

②巧用以地换房、以房换地的改造形式，平衡了企业与改造区内群众的利益，使豆芽巷旧城改造得以良好运转。

所谓以地换房和以房换地概括起来讲就是改造区内居民和单位把自己的土地使用权交与政府，然后由政府根据其土地面积，减去４０％左右的公建配套、绿化用地后，所剩土地面积按修建六层楼面积计算，再与开发企业４：６分成，即拆迁安置户为４０％，开发企业为６０％。

开发企业将所分得的房屋４０％免费分给拆迁安置户，开发企业分得的６０％上市销售，销售回收的资金，用于旧城改造的建设。

这种方式改造区居民和单位得到了实惠，而开发企业，由于规划品味的提高，使土地增值，也能保证一定的经济效益。

（３）以优惠的政策措施来弥补旧城改造的资金压力豆芽巷旧城改造的困难之一就是资金压力大。