旧城改造开发模式探析

【摘要】旧城及其危旧房改造是城市建设与发展尤其是当今城市化进程中面临的重大课题。当前旧城改造进行得如火如荼，一些城市和地区旧城改造的成功经验值得我们借鉴和学习。本文结合实际规划建设案例——豆芽巷地区旧城改造，对旧城改造中存在的若干问题进行了探索研究，提出了旧城改造规划建设的工作思路和开发模式。

【关键词】旧城改造；经验；开发模式

一、城市老化问题与旧城改造

随着社会和经济的发展，城市的老区即旧城不仅存在物质性老化问题，而且存在结构性和功能性衰退问题。建筑破败不堪，环境恶劣，基础设施很不完善，确有必要加以改造。目前旧城区普遍存在以下问题：

１、传统经济和社会基础损耗严重；

２、旧房大多严重老化且居住环境恶化；

３、历史建筑及传统风貌逐渐拆毁和丧失；

４、难以控制的违章搭建使旧城改造更加困难；

５、旧城居民收入不高并成为产生“弱势群体”的潜在根源；

６、改造资金需求巨大与建设资金严重不足。

这些物质、经济、社会和环境问题具有突出的复杂性，相互交叉和影响着。如果不对这些问题引起足够的重视，旧城改造工作很难达到理想的效果。

二、案例简介

豆芽巷——上饶市信州区边缘地带的一个典型传统街区，表现出众多旧城改造中所存在的共性问题。该地区房屋年久破败，交通不畅，基础配套设施严重匮乏。同时该地区由于位于上饶市三江两岸地区南侧和国家森林公园范围以内，其整体面貌极大影响了上饶市的整体城市景观和自然景观。为了给当地居民创造更优的人居环境；为了改善城市面貌，带动城市旧城改造的全面开展，当地政府果断决策对豆芽巷地区进行全面的旧城改造，期望豆芽巷地区的旧城改造能成为上饶市的一个成功范例。

三、经验借鉴

在规划研究前期，笔者认真研究了中外旧城改造的理论成果，吸取了实践中的经验教训。同时发现，成都市在旧城改造方面已经取得了很大的成绩，而且在理论上进行了有益的探索，在此理论基础上进行的各片区旧城改造获得了成功，在经济效益、社会效益和环境效益三个方面获得共赢。针对豆芽巷地区改造的规划研究，成都市有很多经验值得我们研究和借鉴。

第一，树立“以人为本”、改造城市的指导思想。过去人们只认为，旧城和危旧房屋的改造是经济发展和城市建设的需要，这是对的；但忽视了更为重要的一面，那就是不断满足和提高城市居民以及经常在城市流动的人民群众的物质、精神生活和生态环境的需要。

党中央提出的以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，也是城市旧城和危旧房屋的改造观，新的现代化城市的建设观。这就告诉我们，旧城和危旧房屋改造也好，城市现代化建设也好，都必须以“以人为本”为宗旨。

第二，采取整体规划、规模改造方式。１、做好城市改造和建设的详细规划，使大规模的改造有明确的指引；２、采取小区配套形式做好新房屋储备，使被拆迁户有住房保障；３、建立市一级的危旧房屋改造指挥部和住房保障中心，由政府机构直接负责危旧房屋的拆迁安置工作。城市土地属于国家所有，征用较易，政府具有资源供给的优势。这三点，是成都旧城改造能够大规模顺利推进并取得良好效果的基本经验。

第三，实施廉租住房政策，扶持弱势群体。在旧城中，危房和居住环境十分恶劣的棚户区全国各个城市几乎都有，比重很大。解决这些危房户和弱势群体以及下岗职工的安居问题，保障他们基本的居住权利是城市政府义不容辞的责任。

第四，实行政府主导、市场化运作相结合的改造模式。提供社会基础设施等公共物品是城市政府的基本职责之一。旧城和危旧房改造是城市社会基础设施的重要组成部分，当然应由政府主导来实施。政府主导核心是解决科学规划和筹集资金的两大问题。制定科学规划是政府的职责，自不必说，就是筹集资金也离不开政府。

旧城改造开发模式探析姚恭平　高世华

但筹集资金也不能再像计划经济时代那样，由国家财政拨款，而是依靠政府所垄断和掌握的城市资源特别是土地资源进行市场化运作，以转化为资金。因此，政府主导还必须与市场运作相结合。政府垄断和掌握的资源主要有未开发的国有土地、旧城和危旧房所占有的国有土地、经国家批准合法征用形成的国有土地。未开发和新征用的国有土地，都可以通过城市的土地一级市场，由政府向社会挂牌拍卖，从而将级差地租、土地增值收益、土地隐性收入等牢牢掌握在政府手中，用于旧城改造和城市建设。

四、案例分析

随着规划研究的深入，成都市旧城改造过程中总结出的经验四——政府主导和市场化运作相结合，在豆芽巷地区改造中得到充分的应用。

（一）豆芽巷地区现状概况

豆芽巷地区占地３７．６９公顷，现状大多为农村居民和部分城市居民住房，现状建筑质量参差不齐，违章搭建较为严重，基础配套设施严重欠缺，整体城市景观欠佳，地块内需整体拆迁改造。现状特点主要可以归纳为以下五点：

１、自然环境优越，但不能充分共享；２、对外联系方便，内部道路设施不完善；３、环境卫生差，基础配套设施严重缺乏；４、建筑空间杂乱，公共环境空间匮乏；５、建筑风貌差，建筑缺乏整体特色。（二）豆芽巷地区改造存在问题

１、现状建筑密度较大，空置建设用地较少，改造的前期启动区选择有较大难度，对前期的拆迁安置工作有一定影响；

２、改造建设资金缺乏，资金筹措困难，已经成为制约该地区改造的“瓶颈”。

（三）豆芽巷地区改造技术路线（图１）

（四）豆芽巷地区旧城改造开发模式探讨１、改造原则

统一规划，分期拆迁，分期开发，统一配套。根据豆芽巷地区的整体改造规划，提出合理的分期拆迁安置计划，对一期开发的启动区进行科学的选择，便于整个旧城改造的实施。

２、改造目标

坚持旧城改造的可持续发展，协调好旧城改造综合效益的三个方面——经济效益、社会效益和环境效益，达到改造个体之间的利益共生，坚持公众参与，以求旧城改造事业的健康发展。（图２）

３、改造思路比选

旧城改造的实施是一个较为复杂的系统工程，在改造思路的探讨过程中，我们进行了多方案比较，跟地方政府进行多轮论证，以寻求更适合豆芽巷地区的改造思路。

（１）思路一

由政府前期负责解决拆迁安置房的建设，同时解决整个片区的旧屋拆迁和市政设施的配套工作。根据改造用地的划分，将除用于拆迁安置房建设和相关配套公建设施建设以外的用地作为净地上市招商，用获得土地收入来平衡拆迁安置房和相关市政设施的建设资金，以及拆迁的人工费等。（图３）

（２）思路二

政府政策扶持和公开招标，由中标开发企业具体实施旧城改造项目。

具体操作程序为（图４）：

①政府划定旧城改造范围，制定旧城改造政策，成立旧城改造指挥部，组织规划设计单位编制旧城改造详细规划。负责前期的拆迁安置筹划工作和改造范围内的基础配套设施的建设。政府组织招标承建开发企业和土地的挂牌拍卖。

②承建开发企业在旧城改造指挥部的政策配合下完成改造范围内的安置房建设、不可销

图１ 豆芽巷地区改造规划技术路线